Y-a-t-il un problème de commandement dans les missions civiles de l’UE ?
(B2 - exclusif) L'affaire EUPOL Copps prend une tournure inquiétante non seulement pour la conduite actuelle de la mission dans un territoire très sensible, mais aussi pour la politique et la crédibilité européenne dans la région. Certaines questions fondamentales restent en effet sans réponse.
NB : B2 a sollicité une réponse officielle du SEAE qui n'a tenu à répondre s'abritant derrière l'enquête en cours. Nous avons, en revanche, collecté suffisamment d'informations auprès de personnes dignes de foi, assez concordantes, et pu lire certains documents. Nous avons jugé bon de ne pas mentionner certains éléments jugés trop personnels, dans cet article.
Le contexte de l'incrimination
Quel est le point de départ de l'enquête ?
Officiellement, c'est une plainte pour harcèlement émanant d'agents locaux (palestiniens) qui est à l'origine de l'enquête. Mais quand on lit bien le rapport d'enquête (point confirmé par les témoignages), c'est en fait un contre-inventaire mené par la direction de la mission EUPOL Copps qui semble avoir été le "vrai" point cristallisant de l'affaire. La découverte d'un certain nombre d'objets manquants (environ 200, de différentes valeurs) a entraîné la mise en cause des agents locaux chargés notamment M. S. et sa compagne Me H., deux des trois plaignants. La disparition de certains objets (ou la mauvaise tenue de l'inventaire) ne remonterait pas uniquement aux mois précédents mais s'étendrait sur une période plus longue, remontant ainsi à la période où le chef de la CPCC était le chef d'EUPOL Copps (2).
Cette procédure a-t-elle été autorisée par la Haute représentante ?
Bien évidemment, la procédure d'enquête a été menée avec l'aval de la hiérarchie du SEAE. La secrétaire générale du SEAE, Helga Schmid, comme le secrétaire général adjoint (chargé de la PSDC), Pedro Serrano, ont été informés et ont donné leur aval, estimant les faits relatés suffisamment graves (harcèlement) pour ne pas ouvrir une enquête.
Comment s'est déroulée l'enquête ?
L'enquête s'est déroulée en deux étapes. Une première investigation préliminaire, qui a duré environ un mois, en décembre, ne semble pas avoir permis de découvrir des faits probants, du moins suffisamment étayés. Une seconde investigation, disciplinaire cette fois, a été ouverte le 23 janvier 2017, sous l'autorité du numéro 2 de la CPCC, le Belge Bert Versmessen. Elle a duré plus plusieurs mois jusqu'à la publication du rapport d'investigation, fin mai qui a été communiqué aux ambassadeurs du COPS. NB : Un délai relativement long.
Le COPS a-t-il été tenu au courant de chaque étape de l'enquête ?
A aucun moment, le Comité politique et de sécurité (qui est l'autorité politique de contrôle des missions PSDC) n'a été saisi officiellement (par écrit ou par oral) comme c'est l'habitude que ce soit au début ou durant l'enquête. Seuls les ambassadeurs des nationaux qui ont subi des mesures administratives (suspension ou enquête) ont été tenus informés (France, Irlande, Pologne, Suède). L'ensemble du COPS n'a, en fait, été informé de l'enquête que, très récemment, lors d'une réunion en format "Secret / Ambassadeurs seuls", mardi dernier (23 mai) après-midi (1). Une séance assez chaude, de fait, d'après plusieurs témoignages. Les ambassadeurs ne semblent pas été tendres avec l'équipe du SEAE.
La conduite de l'enquête
Les enquêteurs étaient-ils indépendants ?
Ce n'est pas évident. Selon les principes habituels du droit, on peut même dire qu'ils n'étaient pas indépendants. Les "enquêteurs" qui ont procédé aux auditions sont en effet de simples fonctionnaires du commandement des missions civiles de la PSDC, la CPCC (deux policiers allemands, un policier britannique, une diplomate croate). C'est-à-dire la structure qui a, normalement, pour tâche de conduire et contrôler, de façon stratégique, les missions civiles. Ce n'est que sur l'insistance d'un des États membres concernés qu'un officier indépendant externe a été ajouté à l'équipe, début février. Même si officiellement les enquêteurs sont placés sous l'autorité du numéro de la CPCC, dans une structure aussi petite et hiérarchisée que celle-ci, où les bureaux sont quasiment côte-à-côte ou face-à-face, on ne peut pas parler d'indépendance ni au point de vue du rattachement hiérarchique, organique, ou fonctionnel.
L'enquête a-t-elle été menée sans a priori ?
Difficile de le dire. Mais selon les éléments du rapport d'investigation communiqués aux ambassadeurs, l'enquête semble plutôt avoir été menée "à charge" qu'à "charge et à décharge", comme le veut la règle. « Il semblait que l'on voulait à tout prix trouver quelque chose pour justifier a posteriori l'ouverture de l'enquête » relate un observateur. Et effectivement, le rapport est, à ce sujet, troublant, il précise que les officiers investigateurs ont mené leurs fonctions de façon équilibrée « avec le seul objectif d'établir les faits (autant que possible) ».
Juge et partie ?
En revanche, il semble y avoir bel et bien un conflit d'intérêt en terme administratif. L'actuel directeur de la CPCC (Kenneth Deane) était, jusqu'à juin 2014, chef d'EUPOL Copps (3). Il a ainsi travaillé, à ce titre, durant des mois, avec Rodolphe Mauget, sous ses ordres. Et celui-ci lui a, assez logiquement, succédé comme chef d'EUPOL Copps. Ce qui devrait normalement susciter sinon son audition, du moins sa mise à l'écart de toute l'enquête. Au contraire, durant toute l'enquête, Kenneth Deane s'est tenu semble-t-il régulièrement informé. Il s'est même rendu sur place, en Palestine, fin janvier, a pu s'entretenir avec certains témoins, certains personnels de la mission et aurait, à ce moment, assuré ceux-ci que « l'ordre serait rétabli » et les personnes mises en cause ne verraient pas leur contrat renouvelé.
D'autres services ont-ils été saisis ?
Apparemment non. Ni le service d'audit ou le service d'inspection du SEAE (dépendant du FPI), ni l'inspection de la Commission (IDOC), ni l'OLAF pourtant compétentes en matière financière n'ont été saisis. NB : Est-ce le strict respect de la procédure disciplinaire, les autres services n'étant pas spécialement compétents en matière de PSDC, comme l'explique un expert du SEAE ? Ou est-ce la volonté de garder la haute main sur l'enquête pour l'orienter à loisir ? Toutes les hypothèses sont permises.
Les droits de la défense ont-ils été respectés ?
Si l'investigation conduite par la direction du commandement civil (CPCC) a été menée, officiellement, selon « le respect des procédures », les règles de droit ordinaires (fixées par la Convention européenne des droits de l'Homme et la Cour de justice de l'UE) ne semblent pas avoir été parfaitement suivies, selon certaines informations qui nous sont "remontées". Les droits de la défense, notamment, n'auraient pas été totalement respectés. Les personnes incriminées n'auraient ainsi pas été mise en position de pouvoir se défendre ou d'être entendues (au départ) en présence d'avocats ou de témoins.
Existe-t-il des éléments matériels corroborant les témoignages des trois plaignants ?
Apparemment ils sont faibles. Une grande partie de l'accusation repose en fait sur la parole des trois plaignants. C'est ainsi parole contre parole. Même l'existence d'éventuels texto/SMS contenant des messages, plus ou moins explicites, n'ont pu être retrouvés. Ce qui est étonnant avec les moyens modernes d'investigation qui qui permettent de faire parler n'importe quel téléphone. NB : Selon un lecteur du dossier, celui-ci se révèle « plutôt vide ». En tout cas, aucun élément probant n'a pu nous être fourni par les services du SEAE, du moins aucun qui se révèle en adéquation avec les faits supposés.
La présomption d'innocence a-t-elle été respectée ?
A priori, on peut en douter. Durant tout ce temps, les personnes mises en cause ont été soit suspendues, soit mises sous enquête. Et d'une certaine façon leur honneur a été durablement mis en cause. Non pendant quelques jours mais durant six longs mois. De fait, selon plusieurs témoignages, la sanction avait, de fait, déjà été prononcée, avant même tout résultat officiel de l'enquête : les personnes incriminées ont ainsi été notifiées, officieusement, que leur contrat ne serait pas renouvelé. Ce avant même toute information sur le résultat officiel de l'enquête aux ambassadeurs.
Des questions plus générales
Quel est le réel contrôle des missions civiles aujourd'hui ?
C'est un de nos plus grands points d'interrogation. Si les éléments mentionnés sont aussi graves, et aussi avérés, certains remontant à 2012, on peut se demander, pourquoi durant presque cinq années, la CPCC n'a jamais réussi à avoir le moindre soupçon, alors que certaines des personnes (enquêteurs et enquêtés) travaillaient ensemble notamment le chef de la CPCC et le chef adjoint de mission (4). Cela amène réellement à s'interroger sur la capacité de conduite et contrôle des missions menées au sein de la CPCC ? « Poser la question, c'est y répondre » indiquait un diplomate récemment.
Quelle est la légalité du chef ad interim ?
Elle parait très fragile. Le chef de mission ad intérim (le Néerlandais Mike Albers) a été nommé par la CPCC mais sans suivre la procédure habituelle, apparemment. Aucune décision n'a été soumise en ce sens au COPS, ni adoptée, et encore moins publiée au Journal officiel. Aucun communiqué de presse n'est venu non plus confirmer cette nomination. Le COPS n'a même pas été tenu informé par un point d'information oral (selon une règle non écrite devenue une tradition dans d'autres cas similaires). De plus, ce chef ad interim n'avait aucune autorité financière et administrative (ni le pouvoir de signature bancaire ni le pouvoir disciplinaire) comme l'a normalement un chef adjoint de mission qui prend le relais de son supérieur momentanément empêché (5).
Cela appelle plusieurs séries de questions : Comment cela a-t-il pu se produire ? Était-ce pour mettre les ambassadeurs devant le fait accompli ? Une règle permet-elle la nomination ad interim sur une durée longue d'un simple agent d'une mission ? Les actes remplis par ce chef de mission ne sont-ils pas frappés de nullité au titre d'incompétence ou d'abus de pouvoir (au sens administratif et juridique du terme) ? Toutes sortes de questions qui jettent une lumière plus que trouble sur la régularité de l'enquête ?
Le bon fonctionnement de la mission est-il assuré ?
La réponse est Non. Nous sommes catégoriques malgré les démentis (pas très farouches d'ailleurs du SEAE). Sur place, une partie de l'équipe soutient les personnes sous enquête. Plus d'une vingtaine de policiers et magistrats ont d'ailleurs signé une pétition dénonçant une procédure inquisitoire. Un phénomène plutôt rare dans un milieu multinational où chacun surveille ses arrières. D'autres (plus rares) se rangent du côté des plaignants et de l'accusation. Quoi qu'il en soit, les divisions sont si fortes qu'il est très difficile d'espérer un fonctionnement normal. A quelques semaines du renouvellement du mandat de la mission (30 juin), de nombreux postes sont donc vacants, du fait de la rotation naturelle mais aussi de cette atmosphère pesante. Certains agents ont, en effet, choisi de ne pas demander le renouvellement de leurs contrats et sont déjà partis ou sur le point de le faire. Les recrutements n'ont pas été lancés. Ce qui, étant donné le temps nécessaire à un recrutement (quelques mois), laisse augurer un momentum qui devrait durer jusqu'à l'après Ramadan, en septembre au minimum, en décembre au mieux (le temps que la nouvelle équipe trouve ses marques). La mission EUPOL Copps est ainsi atteinte dans son corps et son bon fonctionnement aura été mis en cause durant une année. Ce qui est le plus grave, à notre sens de toute cette affaire.
Quelle était la réputation de la mission européenne en Palestine ?
Des faits d'autant plus graves que la mission EUPOL Copps était souvent citée en exemple, comme une "petite" mission qui fonctionnait bien, une des seules présences réelles de l'Europe entre Israël et Palestine, faisant le lien entre les deux bords, et au cœur des nouvelles problématiques sécuritaires que rencontre l'Europe : la lutte contre le terrorisme, notamment.
Le rôle de conseiller en état de droit de l'UE compromis ?
Dans des territoires palestiniens où la rumeur est reine, la mise à pied ou l'audition de plusieurs responsables européens, sur de graves chefs d'accusation rend difficile ou quasiment impossible à la mission ou aux diplomates européens de prodiguer des conseils sur l'état de droit ou la législation judiciaire. Le prochain diplomate ou expert européen qui va s'aviser d'aller conseiller les Palestiniens sur le comportement en matière d'enquête judiciaire ou administrative, ou qui va se plaindre de l'attitude israélienne dans certains dossiers judiciaires, risque de se voir renvoyer, comme en boomerang, cette affaire.
(Commentaire) Un problème de commandement européen ?
Sans entrer dans le détail du dossier, vu l'importance des questions posées, et l'existence de certains antécédents, il semble y avoir – au-delà des cas personnels – un "vrai" problème de commandement dans les missions civiles qui ne pourra pas être résolu sans une reprise en main sérieuse et une nouvelle organisation à la fois plus respectueuse des individus engagés dans les missions PSDC et du contrôle politique et parlementaire. La mise sur place d'une nouvelle structure de commandement des missions militaires (MPCC) et de structure de soutien conjointe civilo-militaire – qui doit être approuvée aujourd'hui par le COREPER – devrait en être l'occasion.
(Nicolas Gros-Verheyde)
Lire aussi :
- Diriger une mission européenne de la PSDC : ce n'est pas une sinécure !
- Un code de discipline pour les missions civiles de la PSDC
(1) Soit en fait, après les articles publiés sur B2 Pro (La mission EUPOL Copps sous enquête) et sur B2 (lire : L’Europe cale en Palestine. La mission EUPOL Copps en points de suspension).
(2) Officiellement jusqu'à début juin 2014, date à laquelle il a été nommé par Catherine Ashton à la tête de la CPCC.
(3) Un exercice d'inventaire est d'ordinaire assez délicat à mener. Certains manques peuvent tout simplement traduire des pertes ou biens altérés (assez courantes au dire de certains membres de divers missions) voire d'un défaut de mise à jour de l'inventaire, comme révéler des procédés plus délicats. Le nombre d'objets manquants inventoriés (500 au départ, 200 au final, dans un exercice plus resserré) appelle à s'interroger.
(4) En connaissant le mode de fonctionnement d'une mission, c'est quasiment impossible que de tels faits n'aient pas été "remontés" auparavant. La vie dans une mission PSDC n'est pas une vie de bureau 7 ou 8 heures par jour, c'est parfois du 12/24, 7 jours sur 7, sans compter les évènements informels (repas, soirées, etc.).
(5) Si une mesure exceptionnelle peut se justifier en cas d'urgence et d'impondérable (l'hospitalisation du chef de mission, son incapacité à exercer, etc.), cette urgence ne peut normalement durer qu'un temps très limité (quelques heures, quelques jours). Or, la durée de l'enquête permettait une régularisation administrative.
La mort lente des missions civiles de la PSDC ?
Cette affaire n'est pas sans rappeler d'autres cas. L'affaire EULEX Kosovo, déclenchée fin 2014, a été la plus emblématique et la plus médiatisée (lire : N°22. Affaire EULEX Kosovo, une affaire trouble, à tous points de vue). Elle avait suscité une réaction immédiate de la Haute représentante et l'assurance que toute la transparence serait faite pour rendre compte de l'issue de la procédure.Dans l'affaire EUPOL Copps, les ressorts et le traitement semblent totalement différents. La discrétion est de mise. Et la transparence reléguée aux oubliettes. Aucun expert extérieur n'a été nommé pour mener l'enquête.
D'autres missions calcinées
Plusieurs sources, de différentes nationalités, de différentes professions, ayant exercé dans différentes missions, à des moments différents, nous ont livré des témoignages concordants qui éclairent ce dossier sous un autre jour. En Somalie (EUCAP Nestor), en Afghanistan (EUPOL Afghanistan), de façon assez similaire, s'est enclenché un bras de fer entre la direction de la CPCC et la mission, qui s'est achevée en général soit par le départ du chef de mission, soit par la mise en sommeil de la mission, parfois des deux. Le tout dans une ambiance particulièrement délétère.
Redresseur de torts ou agent perturbateur ?
Le commandant des opérations civiles aurait-il joué alors pleinement son rôle dans un objectif d'intérêt général ou a-t-il un agenda caché ou se laisse-t-il tout simplement dépasser par un emportement passionné. Un témoin de ces agissements a essayé de donner une explication. Elle repose sur le passé de Ken Deane « de flic » qui s'est consacré « à la lutte souterraine (« undercover ») contre l’IRA (l'armée nord-irlandaise) » ressurgit. Tout autant séducteur qu'il peut être à l'extérieur, impitoyable et implacable, il peut être à l'intérieur, n'hésitant pas à utiliser de méthodes, raffinées mais peu orthodoxes, raconte l'un de ceux qui a été amené à travailler avec lui. « Pour lui, le monde se divise constamment entre « amis et ennemis » : « friend or foe? » est la première question qu’il pose lorsqu’un nom est mentionné devant lui ». e mêlent aux reproches professionnels sans qu'on arrive à détecter lequel est moteur de l'autre.
Un cercle infernal négatif
Au final, quelle que soit la raison, force est de constater qu'en moins de deux ans, c'est la quatrième mission à avoir été ainsi déstabilisée de façon durable (dont deux étaient dirigées par des Français !). A ce rythme-là, en comptant les missions au ralenti pour des raisons plus politiques, l'horizon civil de la PSDC européenne va se réduire rapidement (Lire : Le champ des missions et opérations PSDC se rabougrit). Il parait donc plus qu'urgent de remettre un peu d'ordre dans la maison "PSDC" si on ne veut pas que ce bilan ternisse, rapidement, le mandat de la Haute représentante, et si on veut susciter un peu d'enthousiasme et d'intérêt des États membres pour investir dans ces missions.
Un problème de conviction
Il va falloir toute la force de conviction européenne ainsi pour convaincre demain des ministères, des états-majors militaires (marine, terre) ou de forces de police d'envoyer sur le terrain, sous commandement européen, des personnes de haute valeur éthique et professionnelle. La France, notamment, après les expériences peu réjouissantes au Kosovo, en Somalie et maintenant en Palestine, devrait y réfléchir à deux fois et obtenir de sérieuses garanties pour y déléguer un de ses nationaux. Il parait ainsi certain que, dans un esprit de "relance" de la PSDC, tout autant qu'une remise à plat de certaines missions, un remaniement complet des équipes de direction à Bruxelles, au sein du SEAE, s'impose. Et vite...
