[Analyse] Ces dix mois qui ont changé la défense européenne. À son insu, de son plein gré

(B2) L'année qui se termine aura vu une évolution majeure. Non seulement, l'Europe a tenu. Mais elle a aussi su agir clairement pour fournir à l'Ukraine le nécessaire et sanctionner la Russie. Une adaptation faite en temps réel, avec une rapidité inaccoutumée. Tout en gardant l'unité. Étonnant ! Explications.

Le haut représentant de l'UE, Josep Borrell, entouré de son état-major, en visite à Brzeg pour le lancement de la mission EUMAM Ukraine (SEAE)

La révolution des instruments européens

Plutôt que d'innover, les Européens ont choisi d'utiliser en grande majorité les instruments déjà mis en place, en les transformant vers d'autres objectifs.

Un fonds d'urgence pour équiper les forces ukrainiennes

La facilité européenne pour la paix, mise en place très discrètement en juillet 2020, sort totalement transformée de ces derniers mois. Prévue à l'origine pour financer l'équipement des pays tiers, de façon très mesurée, en privilégiant l'équipement non létal, elle est devenue l'instrument principal de fourniture d'armes à l'Ukraine comme de renforcement des armées européennes.

Sans attendre, une première somme est engagée dès le 27 février, soit trois jours à peine après le début de l'offensive. Un processus est mis en place pour rembourser aux États membres leurs dépenses engagées pour fournir du matériel militaire à l’Ukraine. Dispositif qui sera défini et affiné dans les semaines suivantes. Une sacrée exception au processus européen qui veut que tout argent débloqué ne le soit qu'après un accord sur tous les détails. En tout, près de trois milliards d'euros ont été engagés sur les dix mois, répartis en six paquets de 500 millions €. À hauteur de 90 ou 95%, ils servent à fournir des équipements létaux.

L'engagement est si intense que le plafond de la facilité est atteint. En un an et demi, le budget prévu pour sept ans est presque entièrement consommé (à 85% au minimum). Et au rythme intense des besoins en Ukraine, il sera bientôt impossible d'engager d'autres sommes, pour soutenir Kiev mais aussi soutenir les autres crises dans le monde. Impossible pour les Européens. Les 27 tombent rapidement d'accord pour regarnir de quelques milliards d'euros le budget (+ 2 milliards tout de suite, 5,5 milliards à terme si nécessaire) et revenir à la proposition initiale (Lire : [Alerte] Facilité européenne pour la paix. L’augmentation du plafond approuvée). Il aura fallu trois mois à peine, ce qui est peu à l'échelle européenne quand on discute gros sous.

Lire aussi : [Dossier N°94] La facilité européenne pour la paix mise en œuvre. Budget, décisions, mesures d’assistance

L'acquisition en commun n'est plus taboue

Les fonds européens de défense, mis en place à partir de 2019 et développés à partir de 2021, avaient laissé de côté un aspect très délicat le troisième étage du dispositif : l'acquisition en commun. Préférant se concentrer sur la recherche et le développement de nouveaux armements en commun, un sujet davantage consensuel. Certes la Commission européenne avait dès 2016-2017 émis quelques idées pour acheter en commun (lire : La fenêtre acquisitions du Fonds européen de défense : la boite à outils financiers de la Commission). Mais sagement, elle avait reporté à plus tard toute concrétisation. « Il est trop tôt. Les États membres ne sont pas prêts à ce saut » nous répondait un haut responsable de l'exécutif européen.

Sous la pression des évènements, après le sommet de Versailles, l'exécutif européen ressort de son tiroir le dossier inabouti : créer un fonds communautaire pour inciter à acheter en commun des équipements nationaux. Il propose, en mai, un plan européen pour l’industrie de la défense. Et, dès juillet, il met sur la table une proposition de texte pour créer un mécanisme d’acquisition conjointe d’armes. Une sorte de fonds-test, doté d'un demi-milliard d'euros sur deux ans, pour reconstituer, dans l'urgence, les stocks nationaux vidés par l'équipement à l'Ukraine. Les discussions patinent encore, notamment au Parlement européen, qui n'a toujours pas entamé ses travaux fin 2022. L'urgence n'était pas ressentie par tous de la même manière. Mais le principe même d'un fonds pour l'acquisition au sein de l'Union européenne, financé par le budget communautaire, n'est aujourd'hui plus discuté. Un saut en avant notable.

Les structures opérationnelles se renforcent

L'état-major de l'UE (EUMS) s'adapte rapidement à la nouvelle donne guerrière. Dès les premières décisions, fin février, il devient le centre névralgique de la fourniture d'armements à l'Ukraine, centralisant les besoins ukrainiens et les demandes européennes (lire : Comment se déroule la coordination de livraison des équipements).

Avec l'agence européenne de défense, il produit au plus vite, en mai, un état des lacunes capacitaires, permettant de donner des premières pistes pour les futures acquisitions en commun. Pour passer à la suite et identifier les besoins des États membres, une task force achats est mise en place de façon informelle avec la Commission européenne et l'agence européenne de défense (EDA) pour définir une première liste de priorités (lire : Comment la task force d’achat d’armes travaille ?).

Fait inédit dans l'histoire de la défense européenne, les 27 décident de fournir les moyens nécessaires — qui ont manqué durant des années — à l'agence européenne de défense. L'EDA voit ainsi son budget augmenter de façon notable. Idem pour l'état-major de l'UE. À la faveur d'une querelle politique entre Allemands et Polonais sur la création de la mission de formation des militaires ukrainiennes, l'EUMS récupère le commandement non seulement stratégique mais également opératif. De façon insensible, il franchit ainsi un pas vers ce qui avait été rêvé il y a presque vingt ans par les Franco-Allemands-Belgo-Luxembourgeois lors du sommet des Pralines, en 2003, pour devenir un mini-QG européen militaire.

Des opérations qui se transforment dans l'urgence

Une mission de formation des militaires ukrainiens est mise sur pied, qui affiche une ambition inégalée : former en moins de six mois environ 15.000 militaires ukrainiens dans toute l'Europe (lire notre fiche-mémo EUMAM Ukraine). Un quasi-exploit. Depuis le début de la crise entre Kiev et Moscou en 2014, les Européens avaient opté pour une approche prudente, refusant de s'engager au niveau militaire, préférant reporter leurs efforts sur les forces civiles de police et non pas sur le militaire.

Les Européens ne s'arrêtent pas là. Profitant du vide laissé par les Russes, dans son pourtour, les Européens se décident à envoyer une mission civile d’observation sur la ligne de contact entre Arménie et Azerbaïdjan. Là encore, les Européens n'ont jamais voulu ni réussi à s'interposer dans un conflit issu du démembrement de l'ex-URSS. L'accord à peine arraché, lors du sommet de Prague créant la communauté politique européenne, les observateurs européens se déploient, prélevés sur les effectifs de la mission voisine (EUMM Georgia). Un procédé peu orthodoxe selon les canons habituels de la PSDC. Mais « qu'importe, nécessité fait loi » indique un diplomate européen. Le blocage par l'Azerbaidjan de la reconduction de cette mission n'entaille pas la détermination des 27. Une mission d'observation spéciale est en préparation et devrait voir le jour en janvier.

Une certaine résilience politique

Pour ceux qui se sont habitués à voir les Européens procrastiner, repousser à plus tard toute décision difficile, préférant se chamailler plutôt qu'agir, les dix mois qui viennent de se dérouler démontrent une adaptabilité rapide en cas de crise.

Le système de décision s'adapte

Les décisions s'enchainent, jour après jour, dans l'urgence. Il n'y a plus aucun principe ou procédure qui ne résiste à l'urgence. Les réunions des groupes d'experts (Relex) s'enchainent ou s'interposent entre les réunions d'ambassadeurs (COPS, Coreper). Les textes sont publiés aussitôt adoptés, traduits dans les 21 ou 22 langues nécessaires, y compris le week-end ou la nuit. La Commission européenne reprend sa copie, et la corrige, aussi rapidement que possible pour faciliter cette adoption (1). On voit même les Chefs décider de faire une pause — au sommet de décembre — le temps que les ambassadeurs (Coreper II) se réunissent pour formaliser un texte.

Les paquets de sanctions s'enchaînent

Cette rapidité de décision se vérifie particulièrement au chapitre des sanctions contre la Russie. En quelques mois, pas moins de neuf paquets de sanctions ont été élaborés et mis en vigueur. Des sanctions créées en étroite concertation entre le G7, avec les USA, le Canada et le Royaume-Uni en particulier, mais aussi avec les alliés de l'Indo-Pacifique (Japon, Nouvelle-Zélande, Australie). Non sans mal parfois. Il a fallu discuter de quelques tempéraments et dérogations. Mais de façon inexorable, des mesures drastiques ont été prises qui ne sont pas sans effet sur l'économie européenne. Cette rapidité de décision se vérifie également pour l'aide financière à l'Ukraine. En quelques semaines, les Européens ont décidé de faire voler en éclat le plafond des garanties financières pour octroyer à Kiev un méga prêt de 18 milliards d'euros pour 2023 (1,5 milliard € par mois), dont les 27 ne savent pas s'il sera remboursé un jour (2).

La relation avec la Russie s'effiloche

Un à un, le continent européen casse les liens de dépendance qui préexistaient avec la Russie, que ce soit en matière d'importations — énergie (charbon, pétrole, gaz) et matières premières (bois, acier, etc.) — ou d'exportations — technologies, aviation, etc. L'effet est notable. Hors énergie, les importations ont chuté de plus de 60% (NB : chiffre datant de septembre). Idem pour les exportations. Sur certains secteurs, comme les technologies avancées, le commerce est même tombé à zéro ! (Lire : [Décryptage] Quel impact pour les sanctions européennes contre la Russie ?) Les flux économiques s'étiolent. De part et d'autre, les acteurs économiques européens comme russes se tournent vers d'autres horizons. Un mouvement qui pourrait s'enraciner dans le temps et trace la voie d'un nouveau « rideau de fer économique ».

L'unité maintenue et même renforcée

Malgré des différences très nettes en termes de cheminement historique, d'opinion politique, comme d'approche géopolitique (la paix ou la guerre), sur le rôle de l'armée (entre les interventionnistes, les neutres et les précautionneux), les 27 ont maintenu, coûte que coûte, leur unité sur tous les sujets — livraisons d'armes, financement européen, sanctions, etc. Point extraordinaire. Malgré tous les clins d'œil, les pressions, Moscou n'a pas réussi à fissurer le bloc. Certes les gouvernements européens restent fragiles dans plusieurs États membres, soumis au bon vouloir des opinions publiques. Mais pour l'instant, celles-ci suivent. Même les changements de gouvernements en Italie ou en Suède n'influent pas sur la ligne politique générale. Au contraire...

Le tabou de la défense brisé, l'OTAN a le vent en poupe

Jamais, entre Européens et Otaniens, la concertation n'a été aussi intense et l'unité de vue assez grande. Jamais l'Alliance atlantique n'aura acquis un rôle aussi incontesté. Jamais aussi depuis la Seconde Guerre mondiale, l'esprit d'investir dans la défense n'aura été aussi bien compris.

Le couple euro-atlantique resserré

Malgré le « caillou » turc (3). Les listes noires, les textes sur les sanctions économiques s'échangent entre Alliés. Des diplomates extérieurs (notamment US) sont invités à se joindre à quelques réunions internes européennes. Les listes des besoins en armes ukrainiennes comme de celles fournies sont aussi coordonnées étroitement (au sein du Groupe de Contact pour l’Ukraine aussi appelé  le format de Ramstein). La formation des militaires se fait de façon très concertée entre Européens, Britanniques et Canadiens. Au point que personne ne serait surpris si Londres, à la faveur de la crise, ne cherchait à renouer de façon plus intense avec l'Union européenne (4).

Investir dans la défense n'est plus tabou

Le mouvement de réarmement européen, démarré après la première intervention russe en Ukraine en 2014. Mais il se faisait de façon très lente et très inégale. L'Allemagne, l'Italie et l'Espagne comme les pays du Benelux faisaient de la résistance. La seconde intervention militaire russe de 2022 fait sauter tous les tabous. Mais le mouvement est lancé dans tous les pays. Il faut augmenter coûte-que-coûte les budgets de défense et atteindre le plus vite possible l'objectif de 2% du produit intérieur brut pour la défense (lire : Budget de défense des Alliés. Dix pays au-dessus des 2%). La volte-face allemande reste dans toutes les têtes (lire : Russie-Ukraine. Olaf Scholz fait passer la Défense allemande à l’offensive). Mais le mouvement est général. Les pays les plus à l'Est se sont d'ailleurs déjà fixé un nouvel objectif : consacrer 3% du PIB aux dépenses de défense. (Lire notre [Fiche] Les Européens réinvestissent massivement. Les budgets de défense à la hausse).

L'OTAN ressurgit du néant

L'Alliance atlantique a retrouvé un espace central dans la gestuelle européenne de défense. La Finlande et la Suède qui avaient toujours refusé de franchir le pas décident en quelques semaines d’y aller et posent leur candidature, aussitôt acceptée par les 30. Seule la Turquie résiste encore (lire : Finlande et Suède reçoivent l’imprimatur de la Turquie pour adhérer à l’Alliance. Le détail de l’accord). Des renforts apparaissent aux alentours de la frontière russe et biélorusse : aux quatre présences avancées mises en place en 2014 (Pologne et pays baltes), viennent s'ajouter quatre présences en Roumanie, Bulgarie, Hongrie et Slovaquie. De façon assez paradoxale, cependant l'Alliance se tient en retrait à la fois des livraisons d'armes (effectuées de façon bilatérale ou via l'Union européenne) comme de la gestuelle politique. Un retrait calculé pour ne pas donner prise au discours russe.

Une certaine défaite stratégique russe

Au final, en jetant un regard en arrière, quelle que soit l'issue du conflit, Moscou a d'ores-et-déjà perdu une bataille, stratégique. Les États européens se réarment. L'OTAN sort confortée. L'Union européenne étend son domaine au-delà de l'économie, vers la géopolitique et la défense. L'unité prédomine entre Européens, entre Alliés. La solidarité avec l'Ukraine tient, malgré tout. Et l'Union a promis de s'étendre aux pays du proche voisinage russe. Un vrai cauchemar pour tout dirigeant du Kremlin digne de ce nom.

(Nicolas Gros-Verheyde)


Des éléments d'arrière-garde

Ne cédons pas à l'enthousiasme cependant, cette évolution sous le poids de la crise reste fragile.

Tout d'abord, certains instruments européens sont restés en arrière. La coopération structurée permanente (PESCO) qui était considérée comme un noyau dur d'avant-garde des ministres de la Défense n'a pas vraiment joué un effet majeur. Les quelque 60 projets qui existent — dont une bonne moitié lambine — n'ont pas été dopés par l'urgence. Aucune réunion de la PESCO en soi n'a vu l'émergence d'une conscience européenne de défense. L'initiative européenne d'intervention (IEI) voulue par la France est restée aussi très en arrière.

Ensuite, l'urgence n'a pas produit non plus un aggiornamento dans les missions et opérations. Une bonne moitié de celles-ci reste toujours d'une efficacit limitée. Malgré des appels du pied, les Européens n'ont pas réussi à trancher et réorienter de façon décisive leurs efforts.

Enfin, et surtout, la volonté d'isolement de la Russie dans le monde est restée un mot d'ordre inachevé. Une bonne partie des pays des continents africain et asiatique n'ont pas voulu choisir, à l'instar de la Chine, dans un conflit qu'ils considèrent comme n'étant pas le leur. Un schisme entre Europe, Afrique et Asie qui pourrait laisser des traces dans l'avenir.


  1. Ces mesures, essentiellement économiques, ont eu un autre effet, plus imperceptible : déplacer le centre de gravité des sanctions des États membres vers la Commission européenne, qui a trouvé dans ces différentes vagues, une place importante.
  2. Prêt valable sur 35 ans, avec un report des premiers remboursements à 2033.
  3. La Turquie étant le seul pays de l'Alliance à ne pas respecter le pacte de sanctions contre la Russie.
  4. L'arrivée du Royaume-Uni dans le projet de mobilité militaire de la PESCO peut être conçu comme un test (lire : [Confidentiel] Le Royaume-Uni dans la mobilité militaire ? C’est Yes ! Of course)

Lire aussi nos dossiers :

Corrections de forme et précisions sur le méga-prêt de 18 milliards (cf. note 2)

Nicolas Gros-Verheyde

Rédacteur en chef du site B2. Diplômé en droit européen de l'université Paris I Pantheon Sorbonne et auditeur 65e session IHEDN (Institut des hautes études de la défense nationale. Journaliste depuis 1989, fonde B2 - Bruxelles2 en 2008. Correspondant UE/OTAN à Bruxelles pour Sud-Ouest (auparavant Ouest-France et France-Soir).

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