N°30. Garder les frontières de l’Europe. Vers un corps européen de garde-côtes et garde-frontières (V4)

N°30. Garder les frontières de l’Europe. Vers un corps européen de garde-côtes et garde-frontières (V4)

Patrouille motorisée à la frontière greco-turque (archives B2 / Crédit : Frontex)

(B2) La création d'un corps européen de garde-frontières ou de garde-côtes a longtemps été une chimère. Elle commence à se concrétiser aujourd'hui, face à l'urgence de la crise des migrants et des réfugiés. Le Corps européen est inauguré officiellement le 6 octobre.

L'idée n'est pas neuve...

... Mais n'a jamais été mise en pratique ! Retour en arrière, après les attentats de 2001 et avant l'élargissement... Une idée déjà portée vaillamment par la France, l'Italie et la Commission européenne mais qui se heurtera très vite à différents refus et vetos, notamment des pays nordiques (mais pas uniquement). Lire : Le corps de gardes-frontières européens. Une vieille idée jamais réalisée*

Naitra tout de même un succédané, l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières ( Frontex) dont le siège est à Varsovie que B2 a pu visiter à l'été 2015. Lire : Au coeur de Frontex  et En direct de la ‘situation room’ de Frontex

Elle a ressurgi à plusieurs reprises d'abord de façon théorique...

Le 17 septembre 2012, le rapport du groupe Westerwelle sur « le futur de l’Europe », rédigé par 10 ministres des Affaires étrangères (Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Espagne, Italie, Portugal, Autriche, Pologne, Danemark et France), prône un corps de garde-frontières européens accompagné de la mise en place d’un vrai « visa européen ». Lire : Les 11 recommandent une réforme en profondeur de l’Europe (le rapport)*

Le Parlement européen a toujours en faveur de la création d'un corps de garde-frontières. Mais lors d'une audition publique, le 19 mars 2013, le conseiller pour les affaires maritimes du président portugais, le Dr Tiago Pitta e Cunha couche les ardeurs des eurodéputés. La mise en place d'une force européenne de garde-côtes n'est pas aussi simple que cela. Il y a beaucoup d'obstacles. Le 10 juin 2013, l'assemblée adopte un rapport prônant la création de gardes-côtes.

Le 6 mars 2014, la Commission européenne publie une communication présentant des « éléments pour une stratégie de sécurité maritime de l'Union européenne, pour un domaine maritime mondial sûr et ouvert ». Elle se garde bien de proposer la création de gardes-côtes européens, comme le demande régulièrement le Parlement européen. « Il est trop tôt ». Et ce n'est pas automatiquement nécessaire, souligne-t-on à la Commission. « Il vaut mieux d'abord faire travailler ensemble les différentes forces présentes sur le terrain ». Lire : Une stratégie sur la sécurité maritime : quelques éléments*

Le 27 juin 2014, les 28 Chefs d'Etat et de gouvernement, réunis en sommet à Bruxelles, reprennent les conclusions de la Task force Méditerranée. « Dans le cadre du développement à long terme de Frontex, il conviendrait d'étudier la possibilité de mettre en place un système européen de gardes-frontières afin de renforcer les capacités de contrôle et de surveillance à nos frontières extérieures ». Ce qui est très prudent et un poil en deçà des souhaits français. Lire : Fini l’Europe “passoire” ? Le plan européen pour la gestion des frontières extérieures*

Le 23 juin 2014, juste avant le sommet européen, le président français François Hollande reprend cette idée. Dans son Agenda pour la croissance et le changement en Europe, il propose de faire « évoluer les missions de l’agence Frontex avec, à terme, la création d’un corps de garde-frontières européens ». La France a toujours milité en faveur de cette création. Quel que soit le gouvernement. De Nicolas Sarkozy, dans les années 2000 (en tant que ministre de l'Intérieur) à Bernard Cazeneuve. Lire : François Hollande recycle et propose un Agenda pour le changement. Le texte*

Le 15 mai 2015, dans sa communication 'agenda pour la migration', la Commission évoque la création d’un corps de gardes-côtes européen, mais sous une forme 'light'. Une plus grande coopération » entre les garde-côtes. La Commission, en collaboration avec les organismes compétents, entend « soutenir une telle coopération et, le cas échéant, poursuivre la mise en commun de certaines fonctions de la Garde côtière au niveau de l’UE ». Quelques jours après, le 27 mai, elle annonce que l’opération de sécurisation des côtes menée par l’opération Frontex en Italie et en Grèce va être renforcée dans les semaines qui viennent.

La Commission européenne passe à une phase plus concrète. Les travaux se précisent

Le 9 septembre 2015, lors de son discours sur l'état de l'Union au Parlement européen, Jean-Claude Juncker estime qu'il y a un « impératif d’agir en tant qu’Union » face à la crise des réfugiés. Il propose la création d'un corps de garde-côtes et de garde-frontières, annonçant une proposition pour la fin de l'année. Une 'deadline' reprise dans le programme de travail de la Commission pour 2016. Cela aura « un coût. Mais la Commission estime que c’ est de l’argent bien investi » souligne le Luxembourgeois. Lire : Juncker fixe un cap plus ambitieux pour la politique étrangère européenne (*)

Le 7 octobre 2015, devant le Parlement européen, au nom du couple franco-allemand, le président français est plus incisif. Il parle moins de long terme mais de « la mise en place d’un corps de garde-frontières, de garde-côtes européens » permettant « un contrôle effectif des frontières de l’Union ». Lire : Hollande/Merkel. Un duo un peu myope sur la politique étrangère européenne*

Le 15 octobre 2015, les 28 Chefs d'Etat et de gouvernement approuvent l'idée de relancer le projet de création d'un corps européen de gardes frontières. Mais le texte des conclusions reste relativement prudent. Il se garde bien de prôner directement la création d'un corps de gardes-frontières européens et parle plutôt, dans une première étape, de « renforcer le mandat de Frontex », attendant la proposition de la Commission pour aller plus loin. Lire : Vers un corps de gardes-frontières européens. Lentement et par étapes*

Une première proposition concrète

Le 15 décembre 2015, la Commission européenne présente sa proposition phare, destinée non pas à réformer le dispositif existant en matière de gestion des frontières mais carrément à le révolutionner. Après avoir arbitré en son sein et consulté les Etats membres, la Commission décide de griller la première étape (le renforcement de Frontex) et de passer tout de suite à la seconde (un corps de gardes frontières). Finie l'agence Frontex, bienvenue à l'Agence européenne de garde-côtes et de garde-frontières.

On peut dire sans conteste que ce dispositif est à Schengen ce que l'Union bancaire est au Système financier. L'exécutif européen propose notamment la mise en place d'une réserve opérationnelle qu'on pourrait prénommer "alerte Dauphin" (maritime) et "alerte Castor" (terrestre). « Il y a urgence » souligne-t-il. Il en va de l'avenir de la zone Schengen. Lire : Un corps de garde-côtes et de garde-frontières. Les détails de la proposition*

Une décision courageuse ! La volonté de la Commission dirigée par Jean-Claude Juncker est à saluer. C’est une nécessité aujourd’hui si on veut garder une certaine sérénité sur le continent  européen. Lire : Bientôt des garde-frontières européens en Grèce ou ailleurs ?

Pour pallier aux indécisions possibles des Etats membres concernés, la Commission prévoit un dispositif de décision par pallier successif pour finir par s'imposer aux Etats concernés. Lire : Qui décidera du déploiement de garde-frontières ? Comment ?*

Ce qui peut poser problème et pourrait être ressenti comme une entrave à la souveraineté. Lire : Des gardes-frontières européens, une excellente idée. Mais…

Une discussion au pas de charge

L'accueil fait au Parlement européen, le 15 décembre 2015, n'est cependant pas aussi enthousiaste qu'espéré (sauf au PPE). Lire : Garde-frontières européens : accueil mi-figue mi-raisin des députés. Le PPE enthousiaste*

Le 17 décembre 2015, au Conseil européen, à la surprise générale, les Chefs d'Etat et de gouvernement modèrent les propos, parfois hostiles à cette proposition qu'ils ont tenus jusqu'ici, et endossent avec satisfaction, sans coup férir, la proposition. Lire : Garde-frontières européens : accueil positif au Sommet. Position commune d’ici juin*

Vendredi 19 février 2016, les '28' fixant un nouveau cap pour clore le dossier : avoir un accord politique fin juin, c'est-à-dire non plus un seul accord au niveau du Conseil mais un accord avec le Parlement européen. Lire : Les ultimes recommandations des 28 en matière de migrations et de frontières*

La présidence néerlandaise décide de mettre les bouchées doubles, alternant réunions techniques et réunions politiques (une réunion de ministres par mois, au lieu d'une tous les deux mois), avec proposition de compromis et "gel provisoire" des passages considérés comme acquis. Lire : La méthode de la présidence pour aller vite*

Jeudi 10 mars 2016, les ministres de l'Intérieur des '28' arrivent à un accord politique provisoire. Certains points délicats comme l'office des retours au sein de l'agence, la composition du pool d'intervention rapide et surtout la gouvernance ont pu être réglés auparavant en Coreper. Nous sommes « prêts à commencer les négociations avec le Parlement européen » commente un diplomate. Lire : Garde-frontières. La négociation va pouvoir commencer avec le Parlement*

Mercredi 6 avril 2016. Les ambassadeurs de l'UE en Coreper adoptent une position de négociation dès leur réunion après Pâques. Cela permet ainsi d’entamer formellement les négociations avec le Parlement européen. Voir Carnet 07.04.2016

En mai 2016, au Parlement européen, cependant la discussion se prolonge. La discussion se poursuit actuellement entre les shadows rapporteurs pour aboutir à des amendements de compromis, parmi les quelque 1000 amendements déposés. Voir Carnet 13.05.2016

Lundi 30 mai 2016, la commission des Libertés publiques du Parlement européen approuve, à son tour, la proposition de règlement. Mais les parlementaires ont tenu à y ajouter leur grain de sel en adoptant quelques orientations différentes du Conseil. Lire : Le Parlement révise la proposition de garde-frontières. Détails*

Mardi 31 mai 2016, les négociations commencent en trilogue, afin d'aboutir comme la présidence s'y est engagée (et comme le Conseil européen l'a demandé), avant la fin juin.

Mercredi 5 juillet 2016, le Parlement européen vote le texte quasi-définitif sur le Corps. Il faut maintenant 'serrer les boulons' c'est-à-dire faire valider dans toutes les versions linguistiques le texte définitif. Ce sera fait durant l'été. Lire : Le Parlement approuve le Corps européen de garde-frontières*

> Le 14 septembre 2016, le texte est approuvé par le Conseil de l'UE (par procédure écrite). Il parait au JO le 16 septembre. Lire : Et maintenant ! Mettre en place le Corps européen des garde-frontières (Leggeri)*

Les débuts du Corps européen

Jeudi 6 octobre 2016, de façon symbolique, le Corps européen des garde-frontières est inauguré à l'occasion de renforts de Frontex envoyés en Bulgarie.

Mercredi 7 décembre 2016, le pool de réaction rapide, qui permet de faire appel, en cas de crise ou d'urgence, à 1500 agents dans un délai très court (quelques jours), est opérationnel

(Nicolas Gros-Verheyde)

(*) Articles réservés aux adhérents et abonnés

Lire aussi notre fiche mémo : Le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes (fiche)

 

Voir aussi notre dossier N°29. La crise des migrants devenue crise des réfugiés, puis crise tout court


Une expérience et des antécédents... à l'extérieur de l'Union européenne

Contrairement à ce qui est souvent indiqué, l'Union européenne a une certaine expérience en matière d'exercice en commun de la gestion des frontières. Mais à l'étranger. C'est un paradoxe. Les Européens sont capables de gérer des frontières... si ce ne sont pas les leurs. Parfois, il s'agit juste de conseil, de formation, d'assistance, comme par exemple la mission de conseil EUBAM à la frontière en Moldavie et en Ukraine pour la mise aux normes des postes de contrôle aux frontières. Lire : Que font ces douaniers européens à la frontière Moldavie Ukraine ?*

C'est le cas aussi pour la mission plus récente de renforcement des capacités au Niger qui s'est vue dotée en 2015 d'une nouvelle fonction ; l'aide au contrôle aux frontières, en « montant » vers le nord du pays, à Agadez, où passe une bonne partie du flux des immigrés du Sahel et d'Afrique de l'Est qui remonte vers l'Europe. Lire : Vers un renforcement de EUCAP Sahel Niger sur le contrôle des frontières*

Parfois, les Européens disposent d'un mandat plus direct de gestion de la frontière, faute d'autre partenaire. C'est le cas à Rafah, durant le court laps de temps (2005-2006) où les accords d'Oslo ont pu fonctionner entre la bande de Gaza et Israël. Lire : La mission Eubam Rafah, suspendue, prête à redémarrer ?

Au Kosovo, au sein de la mission EULEX, menée depuis 2008, les Européens disposent d'un mandat régalien. Ils exercent concrètement le contrôle de la surveillance des frontières, au besoin par la force, faute d'un État suffisamment capable et reconnu pour exercer cette fonction. Lire : Les chiens du K9 reniflent la marijuana, les douaniers arrêtent les passeurs. Cela ne se passe pas toujours facilement, Lire : Le poste frontières « Gate 1 » rouvre au trafic marchandises

Fin 2013, d'ailleurs, Le Service diplomatique européen (SEAE) a défini, une véritable doctrine, un concept pour les « missions de gestion de frontières dans le cadre de la gestion civile de crises » menées au titre de la PSDC. L'ambition est d'avoir un véritable « instrument pour la planification stratégique et opérationnelle » des missions aussi bien qu'un « guide pour le personnel ». Lire : La gestion de frontières, le nouveau karma des missions PSDC*

En témoigne la mise en place de l'opération EUNAVFOR Med au large des côtes libyennes, qui a pour rôle principal la lutte contre les trafiquants et passeurs de migrants, aux côtés des missions classiques de sauvetage en mer. Une fonction de garde-côtes, au sens propre, qui préfigure en quelque sorte, le corps européen de garde-côtes (du moins dans ses fonctions). Lire notre dossier N°27. Aller traquer les trafiquants d’êtres humains en Méditerranée, une longue prise de conscience (maj)

(NGV)