Face au conflit libyen, l’Europe se cherche encore. L’heure de la diplomatie de la tasse de thé
(ANALYSE) Il y a juste vingt ans, la première guerre du Golfe se terminait et la "guerre de Croatie" commençait. Coïncidences. Le 2 mars 1991, effectivement, l'armée fédérale yougoslave venait "s'interposer" après des affrontements entre les forces de l'ordre croates et Serbes à Pakrac. S'en sont suivies plusieurs années de carnage, où l'Europe n'est pas restée impuissante comme on l'a souvent dit, mais n'a pas su imposer sa puissance. L'Europe a su tirer certaines leçons de ces évènements...
L'UE s'est dotée d'outils, opérationnels
Ce conflit a été un déclic, un évènement "fondateur" pour l'Union européenne. A sa suite, plusieurs leaders européens ont décidé de se doter de moyens, d'assistance comme de force, qu'ils n'avaient pas alors : un office européen d'aide humanitaire (ECHO) structuré, une base juridique pour agir avec de nouveaux traités (Maastricht, Amsterdam & Lisbonne), de nouvelles missions (dites de Petersberg : paix, interposition, etc...), une doctrine et des plans d'intervention, un embryon d'Etat-Major militaire, une structure de planification de crises, un Haut représentant pour coordonner la politique extérieure, des battlegroups pour pouvoir réagir rapidement, un instrument financier et juridique pour permettre la réaction en cas d'instabilité, des envoyés spéciaux, etc, etc...
Aujourd'hui, face à la crise libyenne, contrairement à ce que certains affirment, il existe des structures, des instruments, des bases juridiques et des moyens opérationnels européens pour réagir. La question n'est donc pas vraiment "technique" mais bel et bien politique : l'Europe veut-elle utiliser ces possibilités. Les responsables européens sont-ils aptes à conduire une réaction face à une telle crise ?
Des outils qui fonctionnent
Si on compare avec la situation qui prédominait il y a dix ou vingt ans, on peut remarquer d'emblée certaines évolutions, des acquis positifs. D'une part, l'outil humanitaire est désormais pleinement efficient et rodé, et fonctionne efficacement. Le dispositif de protection consulaire, déclenché très vite, a aussi été efficace, à la hauteur de sa discrétion. Les échanges d'information sont facilités aujourd'hui avec l'outil "Consular On Line". Et tous les avions ou bateaux envoyés sur place pour rapatrier leurs nationaux ont embarqué, sans coup férir, les ressortissants européens. Plusieurs opérations d'exfiltration, de force, ont même été menées : par les Hercules C130 britanniques et Transall allemands dans le désert, par les hélicoptères de marine (avec un échec celui des Néerlandais du Tromp qui sont désormais otages des libyens).
Autre réussite. Ce qu'on appelait antan la "coopération politique européenne", autrement dit la machine à déclarations politiques fonctionne convenablement (même s'il existe encore des différences d'appréciations). Il n'y a pas de gros couac sur la crise libyenne comme on en a connu, il y a 20 ans, quand l'Allemagne et l'Italie reconnaissaient des indépendances d'un coté et que la France et le Royaume-Uni les refusaient. Il n'y a pas eu de schisme comme l'Union européenne en a connu lors de l'intervention américaine en Irak en 2003.
Enfin le dispositif de sanctions a fonctionné plutôt rapidement : au niveau international, et encore plus au niveau européen. En 36 heures, la triple décision de gel des avoirs, de gel des voyages, d'embargo sur les armes était prise et 5 jours après elle entrait en vigueur (publication au journal officiel). Un petit record, « une telle décision prend d'ordinaire 2 semaines » raconte un diplomate européen.
L'Europe à l'heure de la diplomatie de la tasse de thé
Des outils délaissés
On peut avoir l'impression que l'Europe a "oublié" une partie de ses "outils" en route. En particulier, ses instruments de maintien de la paix, d'assistance à la sécurité et de stabilité. "Oubli" est peut-être un mot faible. L'oubli semble bien être un acte volontaire. Force est de le constater. Il ressort clairement de cette crise la volonté de Catherine Ashton de ne pas utiliser la seconde partie de son titre "HR pour la politique de sécurité" et de se cantonner à la soft diplomatie, la diplomatie de la tasse de thé, la diplomatie de Papa...
Un manque d'anticipation de la crise suivante
Alors que les évènements se déroulent à sa porte, l'UE semble ainsi se chercher. On sent comme un certain manque d'anticipation, un manque de direction même sur les évènements prévisibles pour les experts de la rythmique des conflits, qui sont présents au sein du service diplomatique européen.
Un Conseil européen est convoqué mais sur pression de deux Etats (France, Royaume-Uni). In extremis, est aussi convoqué un conseil des ministres des Affaires étrangères. Mais à une date lointaine (le 11 mars). Dix jours dans cette période où chaque heure compte, c'est un siècle.
Il était ainsi pleinement prévisible que des réfugiés arrivent en masse aux frontières voisines. La Libye comptant au moins un million d'étrangers dont une faible proportion d'Européens, il était prévisible qu'un pont aérien et maritime devait être mis en place pour évacuer toutes ces personnes. L'Europe aurait pu tout de suite offrir ses moyens, logistiques, aériens à la Tunisie en mettant en place aux cotés d'une opération "Pegasus", destinée à évacuer les Européens de Libye, d'une opération "Pegasus2" pour évacuer les non Européens de Tunisie. Et le même problème pourrait se poser à la frontière du Niger où commence à arriver les "Africains" d'après plusieurs informations. Mais le problème reste peu connu et évalué. Car il y a peu d'écho médiatique (pour le moment).
Un manque de planification et d'utilisation de l'outil de la gestion de crises (civilo/militaire)
En pratique, d'après les informations qui nous parviennent, le service diplomatique européen et l'Etat-Major européen ne sont, pour l'instant, pas impliqués dans le travail préparatoire à une éventuelle, possible (je prends toutes les précautions :-)) option militaire, ni dans le sens d'une résolution des Nations-Unies, et encore moins dans la planification d'une éventuelle opération.
Comme le disait Nick Clegg, le vice-premier ministre britannique (LibDem), en visite mercredi à la Commission européenne : « Nous avons besoin de planifier, d’anticiper, de regarder toutes les mesures d’urgence possibles. C’est pour cela qu’on envisage toutes les meures y compris une « no fly zone ». (Mais avant cela), il y a clairement des questions légales à résoudre. » Ces évènements dans le monde arabe « sont une exceptionnelle occasion de démontrer que l’on peut répondre avec tout le courage et l’imagination que l’on a. Le Business as usual n’est plus possible aujourd'hui. »
Que peut faire l'Europe de la Défense en plus ?
L'option militaire ne peut cependant pas être exclue, de la plus "soft" à la plus "hard" : pour observer la frontière, pour imposer un embargo plus drastique sur les armes (embargo maritime), pour mettre en place une no fly zone, pour intervenir en interposition... Que l'on comprenne bien, il ne s'agit pas de pousser à tout prix vers une option militaire. Tout doit être fait pour résoudre pacifiquement cette crise. "Gouverner c'est prévoir".
L'observation de la frontière
Il faut prévoir la suite et le pire. Il n'est pas interdit de penser que les réfugiés coincés de l'autre coté de la frontière puissent être attaqués ou qu'il y ait divers troubles. Il ne serait pas anormal que l'UE prévoie de déployer une équipe d'observateurs le long de la frontière (des frontières).
Il n'aurait pas été anormal non plus que l'UE dépêche un battlegroup sur place, aux fins de soutien humanitaire aux effectifs déjà déployés. Les Suédois et Finlandais - qui composent le battlegroup - ont d'ailleurs plaidé ensemble, à Budapest, la semaine dernière pour diversifier les missions de ces battlegroups vers le soutien humanitaire.
On peut ainsi être étonné que l'UE n'ait pas "offert ses services" dans ce sens aux pays riverains (Egypte, Tunisie, Niger, Algérie).
L'embargo maritime et la no fly zone
Il reste ainsi une désagréable impression. Dès que l'on évoque la question d'une option militaire, d'un engagement européen, par exemple la mise en place d'une "No fly zone" ou un embargo maritime, sans même parler d'une intervention de force, cela sonne comme un "gros mot".
Il y a cependant des précédents. L'Europe - qui n'avait à l'époque aucun instrument - s'était engagé en ce sens, avec la mise en place d'un embargo maritime en Adriatique, dans les début des années 1990 (opération conjointe UEO/OTAN). Il y a vingt ans !
Les dirigeants européens ne peuvent plus botter en touche, que ce soit C. Ashton et JM Barroso, estimant l'une que c'est le travail de l'OTAN, l'autre que c'est celui des Etats membres. L'un comme l'autre ont ainsi soutenu l'intervention américaine en Irak en 2003, même sans mandat des Nations-Unies, et n'ont jamais renié l'utilité de cette intervention. Il serait aujourd'hui incompréhensible alors que la configuration est différente, que le Traité de Lisbonne est entré en vigueur avec un service européen d'action extérieur en ordre de marche, de ne pas utiliser tous les outils disponibles pour venir au secours du peuple libyen et mater le régime de Kadhafi.
L'UE a des compétences en la matière aujourd'hui qu'elle peut passer sous silence. Bien entendu, elle ne peut pas les exercer seule (avec les Etats membres) et sous mandat des Nations-Unies exclusivement. Mais elle doit s'y préparer. Cette crise est le "crash-test" pour la Haute représentante et son équipe. Si elle arrive à marquer sa présence, en utilisant toute la panoplie d'outils disponibles, elle prouvera son utilité. Si elle ne le fait pas, la question de son remplacement viendra immanquablement sur la table.
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