De la liberté à la sécurité, ou quand Schengen bascule

(B2) Depuis la vague de migrants de 2015 jusque durant la campagne électorale européenne, l'espace Schengen fait l'objet de toutes les critiques. Il fait aussi l'objet de toutes les propositions possibles pour y remédier, de la part de Jean-Claude Juncker comme de sa successeure Ursula von der Leyen. Cet espace, à l'origine symbole de liberté, est devenu un enjeu majeur de sécurité

Un poste frontière entre l'Autriche et la Slovénie en 2011, alors désaffecté (Crédit : Commission européenne)

Des frontières sécurisées externes au rétablissement de la liberté interne

En 2014 dans son discours sur l'état de l'Union devant le Parlement européen, le président de la Commission Jean-Claude Juncker déclarait : « Nous avons besoin de frontières sécurisées en Europe ». Et d'avertir de façon assez prémonitoire : « Nos politiques communes en matière d'asile et de migration légale ne fonctionneront que si nous pouvons empêcher un afflux incontrôlé de migrants illégaux. » Cinq ans plus tard, le 16 juillet 2019 devant le même Parlement européen, sa sucesseure désignée, Ursula von der Leyen, proclame une priorité sur la même thématique mais avec des mots différents : « Retourner à un espace Schengen totalement fonctionnel de libre circulation » qui est « l'élément clé de notre prospérité, notre sécurité et de nos libertés ».

Entre temps, une crise migratoire et des attentats terroristes

Entretemps, sont survenues deux crises majeures pour la sécurité européenne. Au cours de l'été 2015, l'Union européenne fait face à un afflux massif de migrants. La gestion des frontières extérieures est si chaotique et les mouvements secondaires sur le continent nombreux, que la libre circulation intérieure est remise en cause. La nouvelle vague d'attentats terroristes perpétrés entre 2015-2016 sur le territoire de plusieurs États membres renforce la nécessité d'avoir un système de contrôle frontalier à l'intérieur de l'espace Schengen.

Un système Schengen qui ne fonctionne plus

La différence des mots comme de l'orientation témoignent de l'évolution de la pensée politique. En 2014, le focus porte sur les frontières dites extérieures de l'espace Schengen, « protection des frontières communes de l'Europe ». En 2019, l'accent est mis sur la liberté de circulation interne compromise par le rétablissement de frontières intérieures de l'espace Schengen. Si cinq ans après la mise en garde de Jean-Claude Juncker, Ursula von der Leyen aspire à un espace Schengen « fonctionnel », c'est bien qu'il ne fonctionne plus aujourd'hui. Et c'est son fondement même qui est atteint : la libre circulation des personnes.

Le dysfonctionnement de Schengen 

Les contrôles aux frontières sont réintroduits

Six États membres maintiennent les contrôles sur toutes ou parties de leurs frontières intérieures. L'Allemagne et l'Autriche ont initié le mouvement en septembre 2015, en raison de la « pression » et de « flux migratoires incontrôlables ». La Suède et la Norvège (1) ont suivi, pour les mêmes motifs, en novembre 2015, et le Danemark en janvier 2016. La France s'est quant-à-elle d'abord fondée sur l'organisation de la COP 21, puis sur la menace terroriste et l'état d'urgence, pour réintroduire les contrôles à partir de novembre 2015.

Un temporaire qui s'installe de façon quasi-définitive

La réintroduction des contrôles aux frontières intérieures est prévue dans le code frontière Schengen, dans trois articles (articles 25, 28 et 29) qui répondent à des hypothèses différentes. Ces mesures sont assorties de délais, pour que les contrôles gardent leur caractère temporaire : respectivement de six mois (article 25), deux mois (article 28) et deux ans (article  29).

Or, en novembre 2019 (à la fin de la réintroduction actuelle), cela fera plus de quatre ans que les contrôles sont à nouveau autorisés aux frontières de ces six États. Autrement dit, l'espace Schengen n'est plus ce qu'il était, à savoir un espace de libre circulation. Certains, comme Pierre Berthelet, n'hésitent d'ailleurs pas à parler d'un « risque de normalisation de l'exceptionnel » (2).

Des raisons discutables

Afin de justifier une « menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure », nécessaire pour établir à nouveau des contrôles, les gouvernements ont avancé soit la crise migratoire et l'afflux de migrants, soit la menace terroriste, voire les deux en même temps. S'il semble évident que la menace d'actes terroristes représente un danger pour l'ordre public ou la sécurité intérieure, il en est autrement pour les mouvements migratoires. La relation systématique entre sécurité et flux migratoires est discutable. De même que réintroduire les contrôles aux frontières intérieures ne solutionne pas le problème, plus vaste, des migrations. Mais les difficultés politiques liées au traitement des causes profondes et à la gestion des flux sont plus importantes. Par ailleurs, l'utilisation des contrôles aux frontières par la France pose question. S'ils sont utilisés dans la lutte contre le terrorisme, comme annoncé officiellement, ils le sont également pour contrôler les flux migratoires. Un recours a d'ailleurs été déposé devant le Conseil d'État français par plusieurs associations à l'encontre des décisions de prolonger le rétablissement des contrôles (3).

Vers une militarisation des frontières ? 

Certains observateurs n'hésitent pas à évoquer même une « militarisation des frontières » (4). « Un glissement sémantique et normatif de l'identitaire vers le sécuritaire et du sécuritaire vers le militaire » est perceptible. C’est ainsi par crainte sécuritaire d’une menace à l’ordre public ou à la sécurité intérieure de certains pays, que de telles mesures sont prises. La différence entre asile, immigration et terrorisme est totalement supprimée dans les discours, y compris dans « les documents et textes de l'Union ». Comme cela a été souligné précédemment dans les discours de J.-C. Juncker et d'U. von der Leyen, « désormais, le maître-mot, la priorité des priorités, c'est la sécurité et la défense des frontières ».

La solution dans la réforme en cours ?

Un projet de réforme est aujourd'hui en cours pour modifier le Code frontière Schengen. Il a été lancé par la Commission en septembre 2017 pour remédier à la situation actuelle d'abus des procédures existantes, et éviter toute situation 'hors la loi'. Il est prévu que les délais pour les contrôles réintroduits aux frontières intérieures soient allongés, et une nouvelle procédure est créée en cas de menace grave supérieure à un an. En contrepartie, les États membres ont l'obligation de présenter des analyses de risques, et le Conseil de l'UE obtient un pouvoir d'autorisation, et donc un droit de regard. Mais depuis 2017, le dossier avance lentement. Le 4 avril 2019, le Parlement européen a remis sa position en première lecture. Il faut donc maintenant attendre celle du Conseil. Et qui sait si, avec la nouvelle Commission qui prendra ses fonctions en novembre, de nouvelles propositions ne seront pas mises sur la table.

(Hélène Court-Fortunaz, st.)

  1. Non membre de l'Union européenne, mais membre de l'espace Schengen
  2. Berthelet P., « La « gouvernance de Schengen » à la suite des crises migratoires. D’une réforme à l’autre : quoi de neuf ? », Diploweb La revue géopolitique, janvier 2018.
  3. Recours en annulation de la décision du gouvernement français de « prolongation du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures terrestres avec la Belgique, le Luxembourg, l'Allemagne, la Confédération Suisse, l'Italie et l'Espagne, ainsi qu'aux frontières aériennes et maritimes, du 1er novembre 2017 au 30 avril 2018 », révélée par la note des autorités françaises au secrétaire général du Conseil de l'Union européenne du 3 octobre 2017, présentée au Conseil d’État par les associations ANAFE, GISTI et La Cimade, le 26 octobre 2017.
  4. Berramdane A., « La militarisation des frontières de l’Union européenne », Revue de l’Union européenne, avril 2018.

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Lire aussi : Une menace grave sur les frontières. Quand la frontière intérieure devient extérieure (art. 29 du code Schengen) (V2) (fiche)

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