(B2) La présidence française du Conseil de l'Union européenne a tenté à plusieurs reprises de s'immiscer dans le dialogue entre Russes et Ukrainiens pour imposer la désescalade et la paix. Initiative louable qui s'est heurtée, pour l'instant, à un mur. Une vraie rhétorique de l'échec.
E. Macron à Moscou, devant les drapeaux européens et français alternés, face à V. Poutine, flanqués de quatre drapeaux russes, lors de la conférence de presse du 7 février (Photo : Présidence russe)
Une volonté de négociation empreinte de complexités
Depuis le début de la crise avec la Russie, le président français n'avait pas vraiment cherché à prendre le pas, préférant réserver son entrée en lice, une fois doté de l'autorité de la présidence française de l'UE (le 1er janvier).
Un certain attentisme au départ
La proposition du président russe d'un nouveau traité, en décembre, ne suscite ainsi pas vraiment de réponse côté français comme côté européen. Emmanuel Macron laisse en fait les Américains mener la danse de la négociation avec la Russie — les présidents américain (Joe Biden) et russe (Vladimir Poutine) se rencontrent le 10 janvier à Genève. Il préfère se consacrer à des enjeux nationaux, et poser les premiers pas de sa campagne électorale (lire : Le premier raté de la présidence française. Russes et Américains négocient la sécurité européenne. Macron va faire le kakou à Nice).
Une proposition vague d'un nouvel ordre de sécurité européen
Il attend surtout le moment propice pour intervenir, comptant réitérer le 'coup' de Nicolas Sarkozy, en 2008, lors de la précédente présidence française, qui avait réussi à imposer un accord lors de l'intervention militaire russe en Géorgie. Certes, il tente bien devant le Parlement européen, le 19 janvier, de défendre la nécessité d'un nouvel ordre de sécurité européen. Mais sans étayer cette idée de propositions concrètes. Il faut dire que la proposition tombe assez à plat, surtout parmi les Nordiques et les pays de l'Est assez hostiles à une discussion directe avec Moscou (lire : La proposition Macron d’un nouvel ordre de sécurité et de stabilité ne convainc pas).
Une diplomatie du téléphone assez bruyante
Sur le terrain, la situation évolue vite. Les analyses du renseignement convergent pour indiquer une présence croissante de troupes massées aux frontières de l'Ukraine. Les Russes annoncent plusieurs manœuvres militaires sur terre, en Biélorussie, comme en mer. Le président français passe plusieurs coups de fils à Moscou (le 28 janvier, le 31 janvier, le 3 février), à Kiev (le 28 janvier et le 3 février), ainsi qu'à ses autres partenaires européens. Emmanuel Macron entend visiter ses homologues russe et ukrainien et compte bien faire de ce déplacement une étape dans le projet de médiation qu'il veut mener pour viser à la désescalade. Il le fait savoir bruyamment. Commence alors une « diplomatie du téléphone» largement chorégraphiée dans les médias (cf. encadré) qui nuira au final au fond du sujet : la négociation.
Le couple franco-allemand fait voyages à part
Un projet similaire est en cours à Berlin. De façon peu habituelle au niveau européen, le président français et le chancelier allemand ne choisissent pas d'aller de concert dans les deux capitales, mais d'y aller chacun de leur côté, à une semaine de distance. Emmanuel Macron va à Moscou le 7 février et le 8 février à Kiev, tandis que le Chancelier allemand fait le chemin inverse la semaine suivante, le 14 février à Kiev et le 15 février à Moscou. Question d'agenda, entend-on en guise de justification.
Une certaine impression de désordre
Même si chacun peut justifier de la parfaite concertation des démarches, et de leur bonne communication, ou de l'utilité d'avoir une discussion permanente, ces démarches en solitaire ne traduit pas aux yeux de l'extérieur la solidité et la puissance du bloc européen, comme la réalité du format 'Normandie' pourtant mis en place à l'initiative de Paris et Berlin. Une démarche qui permet à chacun des dirigeants français et allemand de faire entendre leur petite différence. Ce qui n'aidera pas vraiment à solutionner le conflit et pourra donner l'impression aux deux interlocuteurs qu'il n'y a pas une ligne en Europe, mais au moins deux.
Un mandat peu clair
Le mandat du président français reste peu clair au niveau des Européens. Le choix de venir tout seul, en informant certains partenaires, même s'il n'est pas critiqué ouvertement, reste discutable. Vient-il en tant que représentant de la présidence européenne, ou en tant que président français, membre du Conseil de sécurité de l'ONU et acteur important de la scène européenne ? Ce n'est pas très clair, y compris jusque dans les objectifs. À l'Élysée, outre la campagne électorale sous-jacente (cf encadré), d'autres enjeux sont bien présents. Pour Emmanuel Macron, que Vladimir Poutine modère son ardeur en Afrique, et particulièrement au Sahel semblait tout aussi important que de permettre une désescalade vis-à-vis de l'Ukraine.
Quatre tentatives, quatre échecs
Un succès éphémère
Pour délicate et compliquée qu'elle soit, cette visite d'Emmanuel Macron à Moscou et à Kiev marque une réelle étape chez les Européens. La volonté de marquer le coup face à Vladimir Poutine et de montrer la solidarité avec l'Ukraine, de dire « nous sommes là ! » est claire. Mais ce succès politique reste de courte durée. Les résultats sont plus que ténus. On peut même parler d'une rhétorique de l'échec. À chaque fois que le président français se vante d'une avancée, d'un possible résultat, immédiatement vient des capitales concernées (Moscou, Kiev, Ankara) ou du terrain, un démenti cinglant.
Première rencontre, premier échec
La rencontre à Moscou entre les deux dirigeants (V. Poutine et E. Macron) a été utile, insiste-t-on à l'Élysée. Sur quelques points essentiels. 1° L'amorce d'un dialogue élargi sur trois questions : « le dispositif militaire russe, les négociations dans le format Normandie, l'ouverture du dialogue sur les questions stratégiques ». 2° L'engagement russe à ne pas prendre de nouvelles initiatives militaires, ce qui permet d'envisager la désescalade, avec un « retrait des troupes au terme de l'exercice Zapad en Biélorussie ». 3° L'esquisse de « nouvelles solutions » pour aboutir à la désescalade. Du côté russe, on ne semble pas partager toute l'analyse. On réitère la position d'une menace de l'OTAN « non défensive ». Et, très vite, le Kremlin ouvre la douche froide. Les troupes russes ne se retireront pas de l'exercice Zapad. La non-escalade souhaitée est un échec.
Deuxième tentative, par téléphone, deuxième échec
Quelques coups de téléphone sont échangés ensuite, le 12 février notamment puis le 20 février. Deux appels sont même passés ce dimanche. Pas peu fier, l'Élysée annonce que les présidents russe et américain ont « accepté le principe » d'une rencontre au sommet « proposée par Emmanuel Macron », avant un sommet avec toutes les parties prenantes, sur la sécurité et la stabilité stratégique en Europe (1). Une condition est posée : le sommet « ne pourra se tenir que si la Russie n'envahit pas l'Ukraine ». On sait ce qu'il adviendra de cette pseudo-promesse. Vladimir Poutine administre une nouvelle gifle à son homologue français, en reconnaissant dès le lendemain, le 21 février, les deux républiques du Donetsk et de Louhansk.
Troisième tentative, troisième échec
Les coups de fils se multiplient (le 24 février le jour du déclenchement de l'opération militaire russe, le 28 février, les 3 et 6 mars), sans vraiment d'avancée. Le président français comprend qu'il faut miser, à nouveau, sur le couple franco-allemand. Deux entretiens par téléphone, les 10 et 12 mars, à la veille et le lendemain du sommet de Versailles sont menés de concert avec Olaf Scholz. Les deux partenaires exigent de Moscou « un cessez-le-feu immédiat ». Sans vraiment de résultat. La réponse vient du terrain, un jour plus tard. La Russie lance une série de frappes le dimanche (13 mars) au matin contre la base ukrainienne militaire de Yavoriv, l'Ouest du pays. Le lieu de la frappe (à 40 km de la frontière polonaise), l'utilisation de missiles hypersoniques Kinjal (surdimensionnés par rapport à la cible visée), comme le départ de la frappe (de Russie) sont un signal autant politique que militaire très clair de la volonté du Kremlin de marquer le coup.
Quatrième tentative, nouvel échec ?
À l'issue du sommet de l'Union européenne fin mars, vendredi (24 mars), le président français présente une « décision » : le « lancement d'une opération humanitaire exceptionnelle », de concert avec les Turcs et les Grecs, pour faire sortir de Marioupol les habitants qui le souhaitent (2). Rien n'est très précis. L'accord de la Russie n'est pas obtenu. De fait, aucune réponse ne viendra de Moscou. Ce qui ressemble à un Non tacite. Ce qu'est bien obligé de reconnaître l'Élysée quelques jours plus tard : le président russe a répondu « qu'il allait y réfléchir et revenir vers nous », explique un diplomate français (3).
La Turquie jubile
Cette dernière séquence aura un mérite : remettre la Turquie au centre du jeu. Le sommet de l'OTAN le 24 mars aura été l'occasion d'une rencontre intuitu personae qui signe la fin de la vindicte entre les deux dirigeants français et turc (4). Ankara célèbre bruyamment le retour de la France à la Realpolitik. « Visiblement, l'OTAN n'est pas en état de mort cérébrale » s'écrie Recep Tayyip Erdogan face à la presse turque en marge du sommet (5). Une Turquie qui s'empresse... de ne pas donner suite à l'initiative française, plus préoccupée par sa propre activité de facilitateur entre les belligérants.
Une négociation sous égide turque
Après un entretien avec l'Ukrainien Volodymyr Zelensky, le vendredi (25 mars), le président turc annonce le dimanche suivant (27 mars) avoir convenu avec son homologue russe d'un nouveau cycle de négociations entre les deux belligérants à Istanbul. Ce nouveau cycle a démarré ce mardi (29 mars). Les échanges sont « substantiels » affirment tour à tour les négociateurs russe comme ukrainien, démentant ainsi le scepticisme régnant dans le camp occidental.
Commentaire : l'initiative française a fait long feu
Tout à la hâte d'obtenir un succès sur la scène nationale, préoccupé par sa campagne électorale, le président français n'a pas su prendre la tâche de négociateur à bras le corps.
L'oubli des préceptes diplomatiques de base
Trop confiant dans son 'intelligence' suprême de la situation, Emmanuel Macron a oublié les préceptes de base de la diplomatie : la modestie, la discrétion, la neutralité (6), la compréhension intuitive des lignes de forces des uns et des autres, leurs non-dits comme leurs dires, la nécessité de ne pas anticiper une solution avant qu'elle soit confirmée, selon le bon vieux précepte « il n'y a d'accord sur rien tant qu'il n'y a pas d'accord sur tout », ou la disponibilité à 100% pour la négociation.
Le condominium des autocrates
Sauf retournement géopolitique, si un accord de cessez-le-feu est obtenu, ce ne sera donc pas sous initiative française, mais sous égide turque, avec l'aide de quelques autres au besoin. Le condominium russo-turc pourra ainsi attester de sa vitalité dans la rivalité comme dans l'entente, dans une notion très byzantine de l'inimitié amicale, et pourra démontrer la force des autocrates sur les valeurs européennes.
Le prélude d'un échec européen ?
Paris aura gâché (avec Berlin), une opportunité rare, celle de pouvoir imposer au niveau européen et sur le terrain européen des idées qui sont intéressantes : fermeté mais dialogue avec la Russie, nouvel accord général de sécurité européenne, intégration de l'Ukraine dans un nouvel espace pan-européen etc. Dommage.
(Nicolas Gros-Verheyde)
Une communication en mode campagne électorale
L'Élysée a créé un fil permanent sur WhatsApp alimentant en temps quasi-réel les journalistes français comme les correspondants étrangers à Paris sur toutes les évolutions du président avec ses homologues russe et ukrainien, et organise plusieurs fois par semaine de longs briefing pour la presse.
Ce mode de communication moderne, de temporaire, est devenu permanent. Il permet, à tout moment, aux journalistes (pour une question), comme à l'Élysée (pour une communication) d'intervenir, et atteint ainsi un petit millier de journalistes. Un bon moyen d'irriguer en permanence les rédactions d'informations qui donnent l'impression d'une primeur française sur le cours de la crise. Il parait ainsi loin le temps où l'Élysée limitait, strictement, le nombre de journalistes habilités à suivre les points de presse dédiés au format Normandie.
Cet outil ne paraît pas seulement lié à la juste information de la presse sur les enjeux géopolitiques russo-ukrainiens ou le déroulement de la négociation. Il a un but principal : montrer que Emmanuel Macron est en première ligne de la négociation internationale, contrairement au reste des candidats à la présidentielle. La preuve : le nombre de fois où le nom du président est mis en avant, par rapport à la terminologie habituelle des briefings diplomatiques où l'on préfère utiliser un langage plus neutre (la France, le président, etc.), voire mettre en avant les autres partenaires (pour démontrer qu'on est au centre du jeu).
Ce n'est qu'après l'entrée dans la dernière phase de la campagne électorale (à compter du 10 mars environ) que le nom de « Macron » se retrouve moins utilisé dans la communication officielle au profit de la sémantique traditionnelle.
Washington et Moscou n'ont généralement pas besoin de Paris pour discuter directement et le font régulièrement, parfois très discrètement, même en forte période de tension. On peut douter de la pertinence de l'initiative.
La phrase complète : « Nous avons décidé hier de lancer une opération humanitaire exceptionnelle sur laquelle j'aurai l'occasion d'échanger avec le président [Vladimir] Poutine dans les prochaines heures. Nous allons, en lien avec la Turquie et avec la Grèce, lancer une opération humanitaire pour évacuer toutes celles et ceux qui souhaitent quitter Marioupol. » Conférence de presse à l'issue du sommet européen, 25 mars 2022.
Briefing à la presse, 29 mars 2022.
Une tension qui atteint un paroxysme à l'automne 2020. On se souvient de l'invite faite par Erdogan à son homologue français de passer « un examen de santé » (24 octobre) qui avait suivi un « Le peuple turc qui est un grand peuple mérite autre chose » d'Emmanuel Macron. Lire: « Incapable », « en état de mort cérébrale »… Avec Macron, Erdogan a toujours l’insulte facile (Ouest-France)
La neutralité ne signifie pas impartialité. Certes la France est qualifiée pour être à mi-chemin entre Kiev et Moscou, mais elle a d'autres enjeux dans cette négociation (la présence russe au Sahel). Ce n'est pas un gage de cette neutralité.
Rédacteur en chef du site B2. Diplômé en droit européen de l'université Paris I Pantheon Sorbonne et auditeur 65e session IHEDN (Institut des hautes études de la défense nationale. Journaliste depuis 1989, fonde B2 - Bruxelles2 en 2008. Correspondant UE/OTAN à Bruxelles pour Sud-Ouest (auparavant Ouest-France et France-Soir).
