[Réflexion] La boussole stratégique, forcément utile, mais déjà obsolète ?

(B2) Quelle est l'utilité du document nommé Boussole stratégique, adopté par le Conseil européen fin mars ? Qu'en restera-t-il dans quelques mois ou d'ici trois ans ? La crise n'est-elle pas plutôt le moteur de la stratégie plutôt que le contraire ? Quels sujets sont restés tabous ? Quelques pistes pour nourrir la réflexion...

Les ministres de la Défense de l'UE doivent définir mardi (17 mai) la suite à donner de façon plus concrète à la Boussole. B2 a voulu donner sa propre lecture de la boussole, moins officielle, mais sans doute plus réaliste...

De la difficulté de définir un texte hybride

Une stratégie commune ?

Concrètement, la Boussole stratégique vise à orienter la politique de sécurité et défense de l'Union européenne et ses États membres pour les cinq à dix prochaines années. Avec la volonté d'être une « stratégie ». Y figurent donc toutes les initiatives liées à la défense de l'UE déjà existantes, ainsi que des nouvelles pistes, et une feuille de route. Le tout est lié par une analyse des menaces qui donne une impulsion pour justifier lesdites initiatives.

Un livre blanc ?

Souvent dénommé « Livre blanc sur la défense européenne » du côté français, par analogie avec les stratégies publiées par l'Hexagone, le texte de la Boussole n'emprunte cependant pas cette trame. Il n'est accompagné ni d'un document prescriptif en termes militaires ou d'équipements ni d'un document budgétaire (1). Ce qu'on dénomme souvent "loi de programmation militaire" en France ou en Belgique.

Le défaut d'une programmation budgétaire et capacitaire

Au contraire même, le cadre financier budgétaire pluriannuel l'a précédé (2021-2027), et les principales structures militaires sont déjà en place (Fonds européen de défense, Battlegroups, état-major). La notion même de « préparer le prochain cycle budgétaire en 2028 », qui figurait dans l'une des dernières versions de travail (le 18 mars), a d'ailleurs été soigneusement biffée. L'Union européenne n'a pas non plus le pouvoir de prescrire une politique d'achat, d'équipements ou de format des armées.

Des tabous nombreux

Même sur la définition d'un objectif de dépenses, les États ont renâclé, finissant par le biffer (lire : Un objectif de dépenses de défense. Sujet toujours sensible, même tabou). C'est d'ailleurs une constante de cette boussole stratégique : taire les défauts actuels. Phénomène particulièrement criant en matière opérationnelle. Pour ne pas pointer le manque de volonté des États membres de remplir leurs engagements, sur les battlegroups ou le QG européen (la MPCC) par exemple, on fixe de nouveaux objectifs (lire : La nouvelle capacité de réaction rapide. Composition, décision, financement…(fiche)).

Le contenu de la Boussole

Un document court, synthétique ...

Si l'ambition de départ était d'avoir un document clair et concis, assurément, l'objectif est raté. Avec 46 pages, parfois très techno, on est loin du compte. Mais pouvait-il en être autrement quand on donne un document à lire et à relire durant de longs mois à 27 États membres ? La volonté d'être court, dense, pratique est souvent incompatible avec l'idée d'appropriation de la politique européenne par ses États membres. Pour garder l'objectif de départ à l'esprit, il aurait fallu adopter la « méthode Solana » : une équipe resserrée qui tient la plume, consulte tout le monde, produit un document, rapidement, sous l'autorité du Haut représentant de l'UE et fixe le cap.

... ou un document approprié par les 27 et les institutions ?

Si la méthode Solana n'a pas été reprise ici, c'est que l'objectif était cette-fois différent. La Boussole stratégique visait avant tout à être le document des États membres plutôt qu'un document du Haut représentant approuvé, du bout des lèvres, par les États membres (comme le fut la Stratégie globale de 2016 de Federica Mogherini). Le pari sur ce point semble réussi. Une certaine osmose s'est créée, du moins une addition d'objectifs, compris les uns par les autres. Ce qui est déjà important. Ce travail d'appropriation est surtout important au niveau des structures européennes, en particulier au sein du service diplomatique européen (SEAE) et de la Commission européenne. Il permet en effet d'avoir une analyse partagée entre les deux branches de l'exécutif européen qui partagent la compétence de politique étrangère de l'Union.

L'objectif visé

Créer un moment décisionnel ?

L'adoption par les chefs d'État et de gouvernement au sommet ne signifie pas évidemment que le reste du chemin est déjà entièrement pavé. Il ne saurait réussir à créer seul, dès la première heure de sa publication, une impulsion particulière qui changerait les mentalités. La sécurité et de la défense restent dans le giron des responsabilités des capitales avant tout. Et les structures historiques et personnelles de chaque État membre ont la vie dure. Il est donc normal de rester sceptique sur les « deliverables » concrets qu'apportera la Boussole dans les prochains mois et années.

La crise moteur de la stratégie plutôt que le contraire ?

L'évolution de l'Union européenne se produit davantage au fil des crises que par les documents concepts, qui ne durent qu'un printemps. C'est un principe de base qui se vérifie crise après crise, particulièrement dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité : le regain du terrorisme ou la pandémie du Covid-19 hier, le retrait de l'OTAN d'Afghanistan, ou la guerre en Ukraine aujourd'hui. La crise créée les corpus communs, oblige à franchir des étapes clés, briser des tabous. Au final, ce document aura un intérêt certain, davantage théologique que prospectif : fixer l'idéologie, la stratégie européenne à un moment donné, pour mesurer son évolution à la prochaine stratégie.

Un texte utile malgré tout ?

Utile pour amorcer quelques réflexions

La diversité même des sujets abordés, qu'il s'agisse des menaces, des différents outils (capacité de réaction rapide, investissements en commun, etc.) comme le réveil de certaines dispositions figurant dans le Traité depuis sa révision de 2007 (clause d'assistance mutuelle de l'article 42-7 ou action en coalition de l'article 44) constituent une impulsion intéressante pour redynamiser une réflexion un peu enkystée. D'une certaine manière, la Boussole est un document de base à la réflexion commune des 27, qui permet aux différentes institutions d'entamer leur travail, de façon prévisible. Ce qui est nécessaire pour coller au rythme lent de l'institutionnel européen.

... et pour donner un signal aux "partenaires"

Ce document est public. Ce n'est pas tant aux citoyens européens qu'il s'adresse, mais plutôt aux différents partenaires de l'Europe, dans le monde. Il permet de dire, de façon directe, regardez ce qu'on pense de vous, ce qu'on va faire et ce que l'on peut faire. La Boussole débute d'ailleurs avec une liste des « menaces » à la sécurité de l'UE — un terme qui est loin d'être innocent. Et finit avec une liste de « partenaires », avec qui la relation doit fonctionner sur un concept de donnant-donnant — ce ne sont pas des amis. L'heure est visiblement, si ce n'est à l'autonomie stratégique, du moins à la réflexion autonome.

En conclusion

Une feuille de route plutôt qu'une stratégie ?

Au final, il faut plutôt voir ce document comme une "feuille de route", une communication, comme en produit régulièrement l'exécutif européen. Une sorte de compendium des conclusions du sommet européen, plutôt qu'une stratégie de défense en soi. Si l'on considère le premier aspect, l'exercice est incontestablement réussi. Même s'il reste un peu « indigeste » à notre goût. Sur le deuxième aspect, notre avis sera plus mitigé.

Une stratégie vite dépassée par la réalité

La guerre en Ukraine, en deux mois, a produit davantage d'effets en termes politique et militaire que la boussole stratégique n'en avait envisagés ni programmés (2). Elle rend celle-ci en partie déjà obsolète, tant l'intensité des décisions et réflexions engagées bouleverse la donne. Les décisions qui se succèdent en matière capacitaire pourraient même brider rapidement, si le rythme se poursuit, toute volonté d'établir une autonomie stratégique industrielle (lire : L’autonomie stratégique européenne à la française battue en brèche).

(Nicolas Gros-Verheyde & Aurélie Pugnet)

1. On se rapproche plutôt d'un White Paper, au sens communautaire du terme : un document d'orientation, destiné à précéder d'autres débats. Cette terminologie, très employée au niveau communautaire jusqu'à la fin des années 2000, afin de préparer un cadre législatif ou opératif, a ressurgi plus récemment : sur le contrôle des subventions communautaires par exemple.
2. À l'inverse, on pourrait défendre que, sans la réflexion engagée sur la boussole stratégique, les décisions n'auraient pas été aussi rapides.

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