[Avant-Première] À l’agenda du Conseil des Affaires étrangères (16 décembre 2024) (V2)

12 décembre 2024 Rédaction de B2

(B2) Le menu promet d'être chargé. Le 15e paquet de sanctions contre la Russie validé, les discussions devraient être largement accaparées par la chute du régime Assad en Syrie et la nature des relations avec les nouveaux dirigeants islamistes.

Les ministres des Affaires étrangères se retrouvent lundi 16 décembre à Bruxelles. Pour la première fois, l'Estonienne Kaja Kallas, investie à son poste de Haute représentante, dirigera les débats. La présence du ministre français des Affaires étrangères Jean-Noël Barrot était toujours attendue vendredi, malgré la nomination d'un nouveau Premier ministre en France. (lire : [Analyse] Kaja Kallas est-elle la bonne personne à la bonne place pour l’Europe en 2025 ?).

La guerre russe en Ukraine

Comme c'est désormais l'usage, les 27 débuteront le Conseil à 10h par un échange informel avec leur homologue ukrainien, Andriy Sybiha, par vidéoconférence, à un mois de l'investiture de Donald Trump. Le président-élu des États-Unis, qui a rencontré Volodymyr Zelensky à Paris le 7 décembre, a confirmé que l'Ukraine devait s'attendre à une diminution des aides américaines. Le Conseil examinera la situation critique sur le front et l'état préoccupant des infrastructures énergétiques ukrainiennes, cibles d'attaques répétées, en vue de l'hiver qui s'amorce. Le rôle des États tiers (Iran, Corée du Nord, Chine...) sera également évoqué.

Nouvelle aide de 4,1 milliards d'euros

Les ministres valideront le deuxième versement régulier de dons et de prêts au titre de la facilité de l'UE pour l'Ukraine. Le but est de soutenir la stabilité macro-financière du pays et le fonctionnement de son administration publique. Le Conseil a donné son feu vert au versement le 9 décembre, jugeant que l'Ukraine avait satisfait aux conditions nécessaires et aux réformes demandées. Le Conseil a également souligné l'importance d'allouer les fonds dès que possible, compte tenu de la situation budgétaire difficile du pays. La première tranche avait été versée en août.

Blocage sur la FEP

Entre lassitude et espoir, chacun croise les doigts pour un déblocage sur la Facilité européenne pour la Paix (FEP), dont 6 milliards d'euros de remboursements d'aides à l'Ukraine sont toujours bloqués à cause du veto hongrois. « Le mécanisme doit être utilisé, toute autre option est inacceptable », s'agace un diplomate. La solution privilégiée serait de permettre à la Hongrie d'obtenir un statut dérogatoire dit d'«opt-out », mais pour l'heure, Budapest refuse même cette option. « La nouvelle proposition permet à la Hongrie de rester en dehors de toute discussion, elle ne paiera jamais un centime pour quoi que ce soit. Elle n'a absolument aucun motif rationnel de s'y opposer, hormis le fait de garder un levier de pression », s'impatiente un diplomate européen qui ne s'attend pas « à ce que la réunion de lundi résolve quoi que ce soit, mais peut-être jeudi au Conseil [européen] ».

Lire : [Confidentiel] Pas un forint pour l’Ukraine. La nouvelle proposition mise sur la table par le SEAE

15e paquet de sanctions

Les ambassadeurs des États membres ont constaté en Coreper, mercredi 11 décembre, qu'une majorité qualifiée permettrait l'adoption d'un 15e paquet de sanctions contre la Russie lundi. Cette adoption était incertaine avant la fin de l'année mais la Commission et la nouvelle Haute représentante en ont fait une priorité. « Les partenaires de l'UE et du G7 sont déterminés à maintenir la pression sur le Kremlin », a souligné la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, sur X.

Flotte fantôme et Chine

La liste noire de la « flotte fantôme » russe, ces pétroliers obsolètes sous pavillon de complaisance utilisés pour contourner les sanctions internationales, va passer de 27 à 77 navires, interdits de toute escale dans les ports européens. Pour la première fois, la Chine est également visée : six entreprises chinoises seront sanctionnées pour avoir contribué à l'effort de guerre contre l'Ukraine. En tout, 54 personnes et 29 entités supplémentaires seront visées par un gel des avoirs et des interdictions de visas, en plus des 2 300 noms déjà inscrits sur les listes noires de l’UE.

Lire : [Actualité] L’Europe s’accorde sur un 15e paquet de sanctions contre la Russie

La Hongrie voulait son paquet

Le 15e paquet de sanctions est si léger qu'il y a eu débat sur le fait d'en faire un vrai paquet ou une simple mise à jour, glisse un diplomate. Mais la Hongrie – pour qui la « shadow fleet » est un sujet peu sensible puisqu'elle n'a pas de ports – tenait à le faire passer avant la fin de sa présidence du Conseil de l'UE. « Ils voulaient avoir quelque chose et ils s'en serviront pendant les 15 prochaines années pour dire : comment pouvez-vous oser dire que nous ne nous soucions pas de l'Ukraine ? », résume un diplomate.

16e paquet à venir

L'ambassadrice polonaise auprès de l'UE, Agnieszka Bartol, a confirmé, jeudi 12 décembre, qu'un seizième paquet de sanctions était attendu début 2025. La Pologne, qui prendra la présidence tournante du Conseil de l'UE le 1er janvier, « a toujours été en faveur de l'agenda de sanctions et continuera à le soutenir », a-t-elle ajouté. Ce paquet est d'emblée présenté comme plus ambitieux que le précédent, même si des responsables admettent toutefois qu’il devient de plus en plus difficile de trouver des cibles russes de premier plan à sanctionner.

Suites du conflit

Les ministres discuteront des suites à apporter au conflit. « Notre présidence du Conseil de l'UE sera notamment coresponsable de la situation des négociations qui pourraient débuter cet hiver », a avancé le Premier ministre polonais, Donald Tusk, mardi 10 décembre. Il a rencontré, jeudi 12 décembre, le président français, Emmanuel Macron, à Varsovie. Un projet de mission européenne de maintien de la paix, dans la perspective d'un éventuel accord Trump-Poutine, est sur la table, mais sera plutôt évoqué au Conseil européen. Objectif : « garantir que le Kremlin ne rompra pas à l’avenir un éventuel cessez-le-feu et la ligne de démarcation établie ».

Lire : [Actualité] Zelensky défend la force, Trump prône la paix

Proche-Orient et Syrie

Les discussions sur la Syrie occuperont une large part de la séquence consacrée au Moyen-Orient, l'après-midi. L'effondrement surprise du régime de Bachar al-Assad, le 8 décembre, a pris de court les dirigeants européens. Les débats s'articuleront en trois parties : la Syrie, puis le Liban et enfin le conflit Israël-Palestine.

Appel à la transition pacifique en Syrie

Les ministres feront un point de situation sur les derniers développements. « Il faut d'abord s'attendre à un message politique », selon une source européenne. « L'UE attend de voir comment les choses vont se passer et appuyer un processus de transition pacifique dans le cadre des résolutions des Nations unies. » Les ministres formuleront un message de soutien à la mission de l'envoyé spécial de l'ONU pour la Syrie, le Norvégien Geir O. Pedersen, ainsi qu'un appel à la protection des minorités religieuses.

Pas de délistage pour HTS

La discussion, à un stade initial, sera une répétition générale de celle qui aura lieu au Conseil européen, jeudi. "Ce qui importe aujourd'hui en Syrie, c'est de voir comment les nouvelles autorités de Damas se comportent », insiste un diplomate. Il n'est donc pas question pour l'heure de retirer HTS de la liste des organisations terroristes. D'une part parce qu'un désaccord existe parmi les Etats-membres sur la question, et que les sources européennes interrogées font part de leurs incertitudes juridiques sur l'obligation d'agir dans un cadre onusien.

« Premiers signaux positifs » mais prudence

Kaja Kallas a répété que le brusque revirement de la situation en Syrie force l'Europe à la prudence. Sur l'attitude à avoir vis-à-vis du groupe HTS, qui a pris le pouvoir à Damas, la Haute représentante reste pragmatique : « Nous n’allons pas les juger sur leurs paroles mais leurs actions, et les jours et semaines à venir seront cruciaux ». Il est « trop tôt pour dire si la Syrie ira dans la bonne direction », « les premiers signaux sont positifs, mais ne nous empressons pas de tirer des conclusions ». Kaja Kallas a en revanche « une certitude » : « il est très important de rester en contact étroit avec les acteurs régionaux, afin d’aider la Syrie à se reconstruire ».

Lire : [Verbatim] Syrie. HTS sera jugé sur les actes (Kaja Kallas)

Liste du terrorisme et droit d'asile

La présence de HTS sur la liste des organisations terroristes de l'Union européenne résultait d'une transposition de la décision des Nations unies. Un retrait de cette liste aurait notamment un impact en termes de droit d'asile. Cet automne encore, les 27 discutaient du reclassement de la Syrie de Bachar al-Assad en « pays tiers sûr », une façon de régler la question des millions de réfugiés syriens présents en Europe et en Turquie, qui empoisonne le débat politique et profite à l'extrême droite. La première réaction de nombreux pays européens à l'effondrement du régime Assad a d'ailleurs été de suspendre les demandes d'asile syriennes.

Kallas en Jordanie

La démarche de Kallas est qualifiée par ses services de « prudente et dynamique ». La Haute représentante participe, samedi 14 décembre, à une réunion à Aqaba, en Jordanie, avec les pays arabes de la région. « Certains de ces pays arabes ont soutenu Bachar al Assad ces dernières années. Aujourd'hui, ils sont confrontés à une nouvelle réalité et il est important pour nous de connaître leurs attentes », déclare un diplomate. Plusieurs Etats membres plaident par ailleurs pour la nomination d'un envoyé spécial en Syrie, mais la décision reviendra à Kaja Kallas. Une discussion pourrait avoir lieu sur l'occupation du Golan par Israël, permettant aux ministres de soutenir l'intégrité territoriale de la Syrie. « Le plus tôt Israël restitue la zone-tampon à la Syrie, le mieux ce sera », insiste un diplomate.

Liban

Les 27 se félicitent du cessez-le-feu entré en vigueur au Liban le 27 novembre, « une étape nécessaire et importante vers une solution diplomatique durable », et veilleront à son respect. Les ministres formuleront un message de soutien aux Forces armées libanaises (FAL) et à leur rôle dans la surveillance et la mise en œuvre du cessez-le-feu. Ils examineront les ressources disponibles de l'UE dans le cadre de la Facilité européenne pour la paix pour soutenir les FAL dans l'exercice de ce rôle, et pour contribuer à la mise en œuvre de la résolution 1701 du Conseil de sécurité des Nations unies.

Gaza

De nouveau, plusieurs pays appellent à convoquer dès que possible le Conseil d'association UE-Israël pour discuter de la situation humanitaire désastreuse à Gaza. « C'est une plateforme où nous pouvons passer des messages désagréables à entendre, de façon constructive », argumente une diplomate. Les incursions israéliennes et la violence des colons en Cisjordanie, combinées à une instabilité accrue au sein de l'Autorité palestinienne, restent une source de préoccupation. Des sanctions supplémentaires contre le Hamas et les colons violents devraient également être discutées, ainsi qu'un programme de soutien européen à l’Autorité palestinienne (AP) conçu conjointement entre l’UE et l’AP.

Menaces américaines contre la CPI

Une discussion pourrait également avoir lieu sur les menaces de sanctions américaines contre la Cour pénale internationale (CPI), après sa décision de délivrer des mandats d'arrêt contre les responsables israéliens Benjamin Nétanyahou et Yoav Gallant. « Nous pensons que ce serait une très mauvaise idée, qui saperait le multilatéralisme et le système des Nations unies, et qui se retournerait en définitive contre les Etats-Unis, martèle un responsable. Mais nous n'en sommes pas encore là ».

Géorgie

Les discussions sur la Géorgie occuperont le déjeuner des ministres, de 12h15 à 14h.

Préoccupation

La situation en Géorgie, après les élections législatives qui ont vu une victoire contestée du parti pro-russe au pouvoir, sera de nouveau discutée. Le Conseil est préoccupé par les dernières actions des autorités géorgiennes, qui ignorent les aspirations européennes d'une grande partie de sa propre population. « Nous devons réaffirmer que l'UE n'accepte aucune violence contre les manifestants, et que c'est le régime géorgien qui ferme la porte à l'Europe, pas l'inverse », souligne un diplomate.

Nouvelles mesures

Les 27 discuteront du soutien supplémentaire à apporter à la société civile géorgienne, qui sera la première bénéficiaire du gel des aides financières à Tbilissi. Un débat aura lieu sur l'opportunité de suspendre la liberté de visa entre la Géorgie et l'UE, et de suspendre tout nouveau projet de gouvernement à gouvernement avec les autorités géorgiennes. L'enjeu est d'envoyer le signal que la politique et la répression exercées par les autorités géorgiennes ne sont pas sans conséquences.

Pas de sanctions décidées lundi

La proposition de la Commission européenne de sanctionner plusieurs responsables géorgiens (le ministre de l'Intérieur et deux hauts responsables de la police) se heurte au veto de la Hongrie, qui l'a jugée « absurde » et « scandaleuse ». La proposition, confirmée par la Haute représentante, sera sur la table lundi mais requiert l'unanimité des 27. Un groupe d'Etats membres dont les pays Baltes, qui sont les plus volontaires sur le sujet, y sont favorables. La Hongrie et la Slovaquie refusent par principe le fait de sanctionner des autorités politiques. D'autre estiment que les mesures déjà prises sont déjà suffisantes.

Les diplomates plutôt que les citoyens

Si sanctions il y a, on s'orientera davantage vers des sanctions sur les passeports diplomatiques que sur les visas géorgiens en général. « La volonté de Kaja Kallas est que le peuple géorgien soit protégé de l'impact de nos décisions, ce n'est pas à lui de payer le prix des décisions de leur gouvernement », résume un diplomate.

Afrique

Deux généraux sanctionnés au Soudan

Les 27 discuteront de la situation militaire et humanitaire au Soudan, ainsi que des sanctions décidées par le Conseil lundi 9 décembre. Conformément à une résolution de novembre du Conseil de sécurité de l’ONU, ces nouvelles sanctions visent deux généraux, jugés responsable de violations des droits de l'homme au Darfour occidental.

Affaires courantes

Méthodes de travail

Les ministres se retrouveront d'abord à 8h30 pour un petit-déjeuner informel consacré aux méthodes de travail du Conseil, un thème dont Kaja Kallas voulait s'emparer pour sa grande première. Les ambitions et les ajustements qu'elle préfigure – un renforcement des outils du FAC, pour le rendre plus concret et plus opérationnel, avec une meilleure coordination avec le Conseil et la Commission – rencontrent plutôt un bon accueil chez les Etats membres. « Il y a une curiosité sur la façon dont elle va prendre les choses en main », souligne un diplomate scandinave. Objectif numéro un : « améliorer la coopération et la cohérence entre les institutions et les États membres », selon une source diplomatique. La Commission et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), devront travailler pour aligner les domaines de politique interne et externe, avec Kaja Kallas en coordinatrice.

Biélorussie

Les conditions de l’élection présidentielle biélorusse, le 26 janvier, seront évoquées. Le Conseil doute sérieusement de la liberté et de l'équité du scrutin, et dénonce les graves violations des droits de l'homme et de l'état de droit en Biélorussie. « L'issue du scrutin est connue, mais cela ne nous empêche pas d'envoyer un signal », estiment plusieurs diplomates. De nouvelles sanctions contre des figures du système Loukachenko seront adoptées. Jeudi 12 décembre, la Haute représentante a rencontré la leader des forces démocratiques en exil, Svetlana Tsikhanovskaya, en marge de la réunion du groupe consultatif entre l’UE et la société civile biélorusse.

Balkans occidentaux

Les ministres prépareront aussi le Sommet UE-Balkans occidentaux, qui aura lieu à Bruxelles le 18 décembre. C'est la 5e édition de ce format annuel, qui réunit les 27 avec l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo, la Macédoine du Nord, le Monténégro et la Serbie. L'objectif est de réaffirmer la perspective d'adhésion de ces pays à l'UE, conditionnée à des réformes fondées sur les valeurs et les principes de l'UE. A la demande de plusieurs Etats membres, figurera aussi un point sur l'Arménie et sur la candidature de Chypre à la présidence de l'OSCE en 2027.

Lutte antiterroriste

Le Conseil adoptera des conclusions fixant des objectifs stratégiques dans la lutte antiterroriste de l'UE pour les cinq prochaines années. Le texte identifie trois domaines clés dans lesquels améliorer l'efficacité opérationnelle : l'échange d'informations, la détection et la prévention de l'infiltration de personnes suspectes. Le Conseil « invite les États membres à continuer d'insérer dans le système d'information Schengen des alertes fondées sur des décisions de retour, à rendre opérationnel le retour effectif des personnes représentant une menace pour la sécurité [...] et à prendre de nouvelles mesures pour relever les défis posés par les plateformes en ligne. »

Autres sujets

Alors que le consensus n'est toujours pas atteint sur plusieurs éléments clefs de la proposition, dont l'éligibilité des actions impliquant des entités de pays tiers, les ministres pourraient évoquer la suite des travaux sur le programme européen pour l'industrie de la défense (EDIP).

Le Conseil doit enfin approuver des conclusions sur trois autres thèmes :

- l'intensification du soutien européen à la sécurité alimentaire et à la nutrition au niveau mondial ;

- le Fonds fiduciaire d'urgence de l'UE pour l'Afrique ;

- les priorités de la coopération entre l'UE et le Conseil de l'Europe pour la période 2025-2026.

(Mathis Delamare)

En points A

Sont notamment prévus les points suivants :

— Adoption de mesures restrictives contre la Russie, la Biélorussie et la Corée du Nord ;

— Adoption d'un Code de conduite et d'une procédure disciplinaire pour les missions PSDC civiles de l'UE ;

— Adoption du 26e rapport annuel de l'UE sur les exportations d'armes ;

— Autorisation de l'ouverture de négociations avec la Côte d'Ivoire en vue d'un accord relatif au statut des initiatives de sécurité de l'UE dans le golfe de Guinée ;

— Décision du Conseil concernant les opérations de sécurité maritime de l'UE dans l'ouest de l'océan Indien et en mer Rouge ;

— Décision du Conseil relative à la mission de formation des forces de sécurité somaliennes ;

— Adoption de mesures restrictives en raison d'activités compromettant la stabilité et la transition politique du Soudan ;

— Adoption de conclusions sur le renforcement des liens entre les aspects externes et internes de la lutte contre le terrorisme.

Documents :