[Réflexion] L’instrument d’acquisition de court terme, une fausse bonne idée ?
(B2) L'instrument à court terme visant à reconstituer les stocks d'armements est attendu. Reposant sur un principe louable, il est friable politiquement, opérationnellement et juridiquement. Et son utilité même pourrait être remise à cause, à écouter certains diplomates, industriels ou députés européens.
Le projet de fonds d'acquisition (ou plutôt de mécanisme d'acquisition) devait être présenté fin juin, début juillet (lire : De nouvelles propositions défense de la Commission européenne bientôt sur la table). Il a été retardé. Mais l'ambition de la Commission von der Leyen reste toujours de le présenter avant la pause estivale.
Premier problème : entre court et moyen termes, un conflit d'objectifs et d'instruments
Le constat de départ est connu : les différentes armées européennes se sont en partie vidées de leurs stocks pour soutenir les forces ukrainiennes dans leur guerre contre la Russie. L'idée est donc de les aider à reconstituer leurs stocks, rapidement, en les incitant à acheter européen, grâce au budget européen.
Un besoin à très court terme
Ce besoin est urgent. Il n'est pas question d'attendre pour lancer la procédure d'achat que le règlement du fonds soit adopté — ce qui prendra de longs mois — que les procédures soient lancées par la Commission européenne, puis exécutées et les contrats signés.
Un problème d'offre, pas de demande
La volonté politique est présente, consensuelle dans presque tous les pays concernés. Les finances sont là : beaucoup de budgets nationaux de défense pour 2022 ou 2023 ont été revus à la hausse (lire : Les Européens réinvestissent massivement. Les budgets de défense à la hausse). La demande est assez précise. Le problème principal est surtout la disponibilité de l'offre. Or, bien souvent, l'industrie européenne n'a pas de "produit" efficient ou disponible à offrir dans une catégorie demandée (ex. drones low cost de type Bayraktar turcs) ou elle est déjà en surtension (ex. les canons Caesar ou avions Rafale) et ne peut donc pas offrir une livraison en un temps rapide.
Un besoin structurel
L'enjeu est ainsi proprement structurel et industriel. Faut-il mettre en place une nouvelle ligne de production ? Où trouver le personnel qualifié ? Quid de la ligne de production supplémentaire d'ici quelques années quand le souffle sera retombé ? La réponse se trouve alors davantage dans des instruments de type FEDER (fonds régional) ou FSE (fonds social européen), voire dans le fonds de relance, que dans un nouveau mécanisme.
Deuxième problème : orienter vers des achats européens : difficile politiquement
S'il est logique en terme budgétaire de flécher l'argent communautaire vers l'industrie européenne, dans la réalité opérationnelle, c'est un peu plus compliqué.
Le cœur de souveraineté
L'achat d'un équipement de défense est, par principe, une décision souveraine qui n'appartient qu'à une seule personne — un État et un gouvernement — en fonction de plusieurs critères. Et le plus important est à la fois le matériel, comme la protection que l'État vendeur peut lui accorder. Le prix du matériel n'est qu'un élément parmi d'autres. Et pas le plus décisionnel, surtout en pleine offensive russe en Ukraine (1).
La garantie américaine
Acheter américain constitue pour plusieurs pays une nécessité politique. Des pays, en particulier de l'Est européen, préfèrent assurer leur autonomie stratégique avec les États-Unis, voire le Royaume-Uni, qui ont affiché une position claire et ferme vis-à-vis de la Russie. Plutôt qu'avec des pays comme la France ou l'Allemagne, à la position davantage hésitante.
Une machine de guerre
De plus, les États-Unis ont déployé davantage de personnel et d'équipements (lire : Les Américains renforcent leur présence en Europe). Ce qui donne un avantage de fait aux industriels américains en terme de démonstration de savoir-faire. Et, les stocks US sont seuls en capacité de venir suppléer aux besoins rapidement.
Le lien OTAN - UE
Enfin, il reste un problème délicat à résoudre. En pleine recherche de convergence OTAN-UE (lire : [Décryptage] Europe et OTAN réunies au cœur d’une même volonté ?), refuser de financer l'achat d'un État membre à un allié euro-atlantique apparait très délicat à justifier politiquement et opérationnellement. Cela irait à l'inverse de tous les discours sur l'interopérabilité et le rapprochement avec les organisations.
Troisième problème : juridique, politique et budgétaire
La base juridique : artistique !
Baser un mécanisme d'acquisition, comme pour le Fonds européen de défense, sur une base "compétitivité" de l'industrie (article 173 TFUE) comme le recommande le service juridique de la Commission, paraît tout à fait adapté pour des mesures structurelles. Mais pour des mesures de soutien à l'achat d'équipement des États membres, on est aux limites de l'exercice. Concrètement, cette base juridique est assez difficilement justifiable, comme a pu le constater B2, lors de ses différentes conversations.
Une autre base juridique existe, celle de l'article 42-3 du Traité qui crée une agence d'acquisition des armements, l'Agence européenne de défense (EDA) (2), et préempte la base industrielle. Au regard des principes posés par la Cour de justice de l'UE (lire : Débat sur la base juridique d’un accord de coopération), l'interrogation est de mise.
Un fondement budgétaire difficile à justifier
On pourra aussi se poser la question de savoir pourquoi le budget communautaire doit intervenir pour des acquisitions des États membres, dans un secteur qui n'est pas de sa compétence primaire, où il n'y pas pénurie financière dans les États membres ? Pourquoi la défense, et pas aussi la protection civile (le manque criant de Canadair est aussi un problème), les hélicoptères de secours d'urgence, etc. ? Autant de questions auquel le futur mécanisme devra répondre.
Un budget limité pour changer la donne
Le budget annoncé — 250 millions € par an — apparaît assez faible pour changer la donne sur le court terme comme sur le long terme. Et son importance restera donc très inférieure à la facilité européenne pour la paix qui a engagé déjà deux milliards € pour l'Ukraine — qu'elle va rembourser aux États — et devrait engager au moins un autre milliard d'ici la fin de l'année.
(Nicolas Gros-Verheyde)
Pourquoi ne pas utiliser la facilité européenne pour la paix ?
Au final, chacun pourrait se dire : pourquoi un nouvel instrument alors qu'un autre existe déjà ?
Autoriser ainsi le budget communautaire à renflouer la facilité européenne pour la paix est ainsi une solution qui peut paraître iconoclaste. Mais elle n'est pas totalement irréaliste. La Facilité a un avantage sur tout autre instrument : son principe est agréé, elle fonctionne déjà, et de façon très souple. Financée par les États membres, elle est ouverte aux contributions "extérieures".
Ses règles de fonctionnement ne sont pas figées dans le marbre et peuvent être adaptées simplement par consensus entre les États membres (sans nécessité d'avoir l'aval du Parlement européen). Sa méthode de remboursement des fonds engagés par les États a ainsi été mise en place ex abrupto. Et rien n'interdit de la modifier.
Enfin, il n'est pas interdit de penser à un système de bonus qui viendrait s'ajouter au remboursement pour les pays choisissant d'acquérir du matériel européen.
- En cas de difficulté budgétaire, un État diminuera souvent le montant de matériels commandés, mais n'optera pas nécessairement pour un autre type de matériel concurrent.
- (article 42-3) « Les États membres s'engagent à améliorer progressivement leurs capacités militaires. L'Agence dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l'armement (ci-après dénommée "Agence européenne de défense") identifie les besoins opérationnels, promeut des mesures pour les satisfaire, contribue à identifier et, le cas échéant, mettre en œuvre toute mesure utile pour renforcer la base industrielle et technologique du secteur de la défense, participe à la définition d'une politique européenne des capacités et de l'armement, et assiste le Conseil dans l'évaluation de l'amélioration des capacités militaires. »
Lire aussi : [Enquête] Comment les industriels européens voient le futur fonds européen d’acquisition pour l’armement
