La Commission veut surtout réutiliser les avoirs publics gelés (Photo : Banque nationale russe)
(B2) Comment utiliser les avoirs gelés russes pour reconstruire l'Ukraine ? Sans avoir l'air de punir la Russie, tout en la sanctionnant, et en respectant le droit... Rude dilemme auquel tente de répondre la Commission européenne. Un papier d'options a été mis sur la table mercredi (30 novembre).
Les chefs d'État et de gouvernement doivent en discuter au sommet jeudi (15 décembre). Les ambassadeurs de l'UE, réunis en COREPER, ont déjà entamé les préliminaires ce mercredi. Ils seront suivis des ministres de la Justice vendredi (9 décembre).
Un principe : la Russie doit payer pour ses crimes
La Russie « doit payer pour ses crimes horribles » a asséné, Ursula von der Leyen, dans une déclaration filmée et diffusée via Twitter, son mode de communication favori. « La Russie et ses oligarques doivent indemniser l'Ukraine pour les dommages et les destructions causés en Ukraine », a-t-elle ajouté. La tâche s'annonce titanesque. Le préjudice subi par l'Ukraine est estimé par la Commission européenne à 600 milliards d'euros.
Deux pistes de travail
La Commission propose donc deux solutions : l'une pour les avoirs publics (banque centrale), l'autre pour les avoirs privés (entreprises, personnes physiques). Dans tous les cas, le principe du droit de propriété doit être respecté. Les avoirs ne sont que gelés, ils appartiennent toujours à leur propriétaire, rappelle un juriste de la Commission.
Un dispositif mis en place en 2023
L'idée européenne est d'aboutir assez vite, « dans le courant de l'année 2023, si possible ». « Cela peut aller assez vite s'il y a une réelle volonté politique » plaide-t-on à la Commission européenne. Mais le dispositif ne viendra pas se substituer à l'assistance macro-financière de 18 milliards € déjà proposée. Cette nouvelle proposition vient plutôt en complément, ou en relais de ce dispositif.
Une structure pour gérer les fonds publics
Placer les liquidités en bourse
La Commission européenne propose « à court terme » de mettre en place « une structure » pour gérer les fonds publics gelés. Les bénéfices de ces investissements pourraient ainsi être utilisés en faveur de l'Ukraine.
Ne seraient mis dans ce fonds que les liquidités et non pas les actions, placements et autres investissements. Ce serait « beaucoup plus compliqué » au plan technique comme juridique. « Ilfaudrait d'abord vendre ces avoirs pour les placer. » Et ensuite au besoin réinvestir. Au niveau juridique, cette option pourrait être perçue comme une violation de la propriété.
Un pari audacieux, risqué
« Ce n'est pas simple » reconnait un expert interrogé par B2. La Commission joue sur des œufs. « Iln'y a pas de précédent », ni de « réponse juridique claire » à toutes les questions. « Mais nous pensons que c'est faisable. »
Dans les faits, cette « architecture que la Commission européenne a conçue » est assez audacieuse. Les avoirs publics, même gelés, restent certes la propriété de la Russie. Ils ne peuvent donc « pas être confisqués. Il y a l'immunité des États ». Mais pour les intérêts générés par des placements, c'est une autre affaire : « Nous pensons que cela ne relève pas des droits de propriété à restituer. »
Une gestion prudente dynamique
Bien entendu, il faudra adopter « une gestion relativement prudente », pour permettre de produire un rendement « annuel prévisible » explique un expert de la Commission. La prévisibilité étant un point-clé en matière d'aide à la reconstruction. Mais il faudra en même temps les placer « de façon dynamique », pour générer un « retour significatif ». En cas de perte d'actif, suite à des mauvais placements ou une chute de la bourse, la réponse est beaucoup plus évasive...
Aucun chiffre
La Commission se refuse à avancer un quelconque chiffre officiel du montant disponible pour la reconstruction. Cela dépendra des sommes réellement gelées et qui pourraient être disponibles pour être mises dans ce fonds. Le flou le plus grand règne sur ce point (cf. encadré). Quant aux bénéfices escomptés, ils dépendront du cours de la bourse !
La restitution des avoirs gelés : à plus long terme
Une fois les sanctions levées, il faudra restituer les avoirs de la Banque centrale russe. Mais cette restitution pourrait être liée à « un accord de paix, qui indemniserait l'Ukraine des dommages qu'elle a subis ». Une manière d'être sûr que « l'Ukraine puisse obtenir réparation pleine et entière des dommages causés » précise-t-on à la Commission européenne. Et d'être sûr que la Russie ne tire pas bénéfice de la guerre, pourrait-on ajouter.
... avec quelques intérêts
Précision importante, dont la Commission européenne ne se vante pas : la Russie devrait récupérer non seulement les avoirs, mais aussi un certain intérêt du placement de ces avoirs, destiné à compenser l'érosion de l'inflation. Car « avec le temps, la valeur de ses avoirs décroit ». Ces intérêts seront calculés autour « du taux d'intérêt de référence de la Banque centrale ». De la même manière que ceux auxquels ont droit les personnes physiques.
Pour les avoirs privés
Un seul moyen : la violation des sanctions
La saisie d'un avoir privé n'est en effet possible que dans le cadre d'une procédure pénale pour un délit ou crime. Un premier pas a été franchi avec l'inscription dans le traité du « contournement des sanctions européennes et internationales », comme un crime. Une décision adoptée définitivement par le Conseil lundi (28 novembre) (lire : Carnet 29.11.2022).
Une proposition législative présentée bientôt
La Commission européenne va ainsi pouvoir entamer la seconde étape. Une proposition de directive visant à harmoniser en Europe à la fois la définition du délit et l'échelle des peines encourues devrait ainsi être présentée, très rapidement. Sans doute vendredi prochain. Une proposition qui devra être lue en complément de celle déjà mise sur la table permettant l'harmonisation de la confiscation des biens.
Pas de rétroactivité de la mesure
Cette proposition ne permettra pas la confiscation des biens pour des faits déjà passés. La mesure est non rétroactive, comme toutes les mesures pénales. Mais en matière de contournement des sanctions, si le délit continue au moment de l'entrée en vigueur de la directive, de façon bien « identifiée », celle-ci pourrait alors s'appliquer.
(Nicolas Gros-Verheyde)
Une incertitude sur les montants gelés
Le montant des avoirs privés gelés dans l'Union européenne est assez précis. Il atteint « presque 18,9 millions d'euros », au 25 novembre, selon la Commission européenne. Un chiffre connu assez précisément avec la mise en place de la task-force « Freeze & Seize » au sein de la Commission qui travaille de façon étroite avec son équivalent au sein du G7, la REPO (Russian Elites, Proxies, and Oligarchs) Task Force
Pour le montant des réserves internationales de la Banque centrale russe « immobilisées », c'est beaucoup plus flou. Le montant est « estimé » à 300 milliards $ pour l'ensemble des pays du G7 et de l'Union européenne. « Il est difficile de connaitre le montant global. Cela dépend du rapport que font des États » reconnait un expert de la Commission. « Nous devons faire mieux, redoubler d'efforts pour identifier et retracer tous les actifs. »
Rédacteur en chef du site B2. Diplômé en droit européen de l'université Paris I Pantheon Sorbonne et auditeur 65e session IHEDN (Institut des hautes études de la défense nationale. Journaliste depuis 1989, fonde B2 - Bruxelles2 en 2008. Correspondant UE/OTAN à Bruxelles pour Sud-Ouest (auparavant Ouest-France et France-Soir).
